国有公用企业反垄断措施研究

摘要：文章对公用企业反垄断的理论变迁，我国公用企业反垄断执法的现状及国有公用企业应对的措施进行了分析。指出国有公用企业要积极参与市场竞争，通过竞争，一方面能扩张企业，通过多方布局减少经营风险；另一方面，也能在实践中充分认识自身的优劣势，提升企业竞争力。

关键词：国有公用企业 参与 市场竞争 企业竞争力

2016年，国家工商总局针对供水、供电、供气、公共交通、殡葬等行业公用企业的强制交易、滥收费用、搭售商品、附加不合理交易条件等行为，又一次进行了大规模的反垄断反不正当竞争执法行动，反垄断反不正当竞争执法成为常态。本文拟对公用企业反垄断的理论变迁，我国公用企业反垄断执法的现状及国有公用企业应对的措施予以分析。

一、公用企业反垄断的理论变迁

（一）传统的经济理论将公用企业排除在反垄断法范围之外

传统的经济理论主要从规模经济效应和沉淀成本理论两方面论证公用企业的自然垄断经营的合理性。

传统的经济理论认为，公用事业存在自然垄断的特征。由于公用事业普遍存在边际成本持续低于平均成本，平均成本随产量增长持续下降的特征，以至于行业中单一企业生产所有产品的成本比多家企业分别生产这些产品的成本低。因此，由单一企业提供公共产品反而比由多家企业提供公共产品更有利于消费者。

另一方面，公用事业需要数额巨大的投资，并且设备和基础设施很难转用于其他用途，一旦投资就形成了巨额的沉淀成本。这也决定了原有的经济要素很难退出原有的领地，而单薄的私人资本也很难介入，这就必然形成垄断。

在上述理论的支持下，公用企业一直被豁免适用反垄断，各国法律多赋予其垄断地位。

（二）自然垄断理论向适度竞争理论演变

赋予公用企业垄断地位的主要目的是降低成本，维护社会公共利益，然而，公用企业的发展却事与愿违，从国内外来看，由于长期缺乏竞争压力，公用企业都普遍存在成本高、效率低下，滥用市场优势地位，侵害消费者权益的情况。从国内来看，公用企业行政作风浓、人浮于事、机构臃肿、管理水平低下、技术落后、收费高昂的情况十分严重。自然垄断理论不再适用于公用企业的实际情况，理论研究逐渐转向公用事业领域适度竞争理论。

二、我国公用企业反垄断的实践

从上世纪70年代以来，美、欧、日等发达国家相继通过法律规制，在能源、运输、电力、自来水、电信等领域进行改革，引进竞争机制，公用企业实现了利润增长，提高了劳动生产率，改善了服务质量，反垄断取得了很好的成效。我国的公用企业改革开始于上世纪90年代。

（一）公用事业市场化步伐循序渐进

从上世纪90年代开始，我国开始在电信、邮政、电力、铁道等公用行业以及市政公用行业进行市场化改革实践，改革步步为营，循序推进。

以电信领域为例，1994年组建中国联通，打破电信一家垄断。1998年邮电部被拆分为邮政局和信息产业部，同时，电信业政企分开，中国电信与原信产部脱钩，成为自负盈亏的企业。1999年，信产部拆分中国电信为新中国电信、中国移动和中国卫星通信，同时，网通公司、吉通公司和铁通公司获得了电信运营许可证。2001年，中国电信南北拆分。目前，电信业开放民间资本进入基础电信领域竞争性业务，形成基础设施共建共享、业务服务相互竞争的市场格局。

2014年以来，国家大力推广在基础设施及公用事业领域运用政府与社会资本合作模式，在国家层面推动公用事业建设及运营的竞争性参与，也意味着国家层面不再从单一行业而是从整体上推动反垄断的体制、机制进一步完善。

（二）公用企业反垄断法律规制持续深入

从立法层面看，1993年国家颁布《反不正当竞争法》，其中，第6条对公用企业限制竞争行为进行了规范。随之，国家工商总局发布《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，对公用企业限制竞争行为进行了细化。2001年，我国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出：“引入竞争机制，加快电力、铁道、民航、通信、公用企业垄断行业管理体制改革。”2008年，《反垄断法》施行，第六条规定，具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。第三章对滥用市场支配地位的行为、经营者具有市场支配地位的认定进行了规定。加之，《邮政法》、《电力法》、《铁路法》等一些专门立法都有公用企业反垄断法律规范的内容。

2015年，国家出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对通过竞争性方式参与基础设施和公用事业建设运营有了更为详细的规定。2016年，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。结合国家正在大力推动的政府和社会资本合作（PPP），公用企业反垄断的体制机制更加健全。

三、我国公用企业反垄断的特点

（一）渐进性特征

由于我国仍未完成计划经济向市场经济的彻底转型，计划思维、计划的管理体制仍然存在，国有企业在公用行业处于主体地位。反垄断仍需在短期利益与长远利益、社会利益与企业利益、发展与稳定间综合平衡，总体上。国家对公用行业的反垄断采取渐进的思路。由“政企分開”到企业分拆、价格改革，再到公用事业领域竞争性机制的完善，我国公用企业反垄断的思路明确、步履稳健，公用企业反垄断的基础逐渐完成，伴随着国家反垄断执法力量的增强。公用企业反垄断执法力度会不断增大。

（二）行政权力在一定阶段仍然处于的主导地位

公用事业的行业特征、经济发展的进程决定公用企业反垄断不能“一刀切”，决定了行政权力在很大程度上对反垄断具有主观性和主导性影响，在实践中就体现为地方政府对界定垄断领域、行业定价、执法裁量等方面的影响，有的通过发布政策文件，有的通过非正式渠道的指导。这些影响有些是合理的，也有些是不合理的。

行政权力的作为也为某些地方政府或公用企业利用行政权力滥用市场支配地位提供了依据。据了解，2016年发改委共完成对17起行政垄断案件的调查，并督促地方政府（部门）对照《反垄断法》和公平竞争审查制度调整相关政策。由于现行经济发展的现状、地方（部门）保护等原因，反垄断法与部门法的矛盾、反垄断法与地方政策性文件之间的矛盾还将在一定时期、范围存在。

（三）反垄断问题争议持续存在

我国经济在摸索中转型，反垄断也是在“摸着石头过河”。在城市燃气领域。目前争议较大的管道燃气安装工程收费，有的地区由政府定价，有的价格完全放开，有的费用计入房屋开发成本，有的不计入，反垄断执法过程中让企业无所适从，执法部门也难以下手。再如燃气保险，对这一相对高危的行业而言，燃气保险应该很必要，但目前由于保险费低、覆盖率低、成本高，这一保险基本名存实亡。某些情况下，垄断与非垄断、自主与强制、权利与利益的矛盾仍然有好多问题亟待研究。

四、国有公用企业反垄断措施

（一）加强反垄断的学习教育

1.国有公用企业面对反垄断积重难变。由于国有企业的国有身份特征及公用企业行业稳定、竞争性弱等特征的长期存在，国有公用企业一般有着浓厚的行政思维惯性，表现出来的就是创新性差、服务理念落后。再者，公用事业长期的政策规制，使得国有公用企业有着强烈的政策依赖性，在缺乏对政策的预判的情况下，由政策变化导致的垄断性业务向非垄断性业务的变化，对企业的稳定经营会产生较大的影响。另外，历史形成的臃肿机构人员包袱，也对国有公用企业应对反垄断形成了巨大的阻碍。

2.加强反垄断教育势在必行。国有公用企业前述问题的存在，使得反垄断变革难以推进，但因循守旧只会自甘堕落，只有认识到反垄断的必然趋势及反垄断对企业的压力，上下齐心，才能因此而产生动力，自觉地推动企业为此而进行的变革。

（二）积极应对反垄断执法

国有公用企业要认识到反垄断执法的长期性，积极主动应对反垄断执法，从合同、业务流程、服务态度、价格制定等方面按照反垄断要求做好相关工作。梳理企业业务、合同、收费、流程，区别对待垄断业务与非垄断业务，减少合同、业务流程中的滥用市场支配地位的不合理条款、环节，确保收费标准合理、公开，改善服务态度，做好执法应对措施。

（三）加强涉及企业重大经营方向的反垄断研究

反垄断的目的是为了通过竞争实现效率提升、质量改善、成本降低，不符合目的的反垄断是没有必要的。特别是公用事业本身具有自然垄断特征，垄断的合理性、合法性一直存在。由于执法队伍参差不齐，国内关于公用企业反垄断研究的欠缺，在国内，反垄断执法也常存在跟风、一刀切的情况。加强涉及企业重大经营方向的反垄断理论研究，以研究推动企业及执法部门合理合法地规范经营行为及执法行为，可以有效地避免执法行动对企业的“误伤”，也避免企业因应对反垄断而导致没必要的经营失误。

反垄断往往会导致企业经营方式、范围等方面的重大变革，随着技术、社会的变革，原有垄断业务可能会成为非垄断业务，随着执法力度的增强。原来执法部门不关注的变成了关注的重点。加强反垄断趋势研究，将有利于企业提前做好反垄断应对，避免反垄断执法对企业的经营产生重大影响。

（四）做好与政府相关部门的沟通工作

在我国公用企业反垄断过程中，行政权力仍具有重大影响力。为此，国有公用企业要做好与政府部门的沟通。主要包括与反垄断执法部门的沟通及与特许经营相关监管部门的沟通两个方面。

与反垄断执法部门的沟通主要是涉及反垄断业务的合理性与合法性。可以与执法部门共同探讨研究经营中反垄断问题。一方面企业根据执法部门要求的主动适应反垄断执法；另一方面，根据企业反映的问题执法部门也可以调整执法的范围、方式、方法等。

与相关监管部门的沟通，主要在于监管政策的沟通，比如垄断业务价格水平的确定，壟断业务与非垄断业务的界定等。沟通的结果是推动监管部门下发相应的政策文件。对企业的行为形成必要的支持，避免反垄断执法对企业的“误伤”。

（五）积极参与市场竞争

当前，基础设施及公共事业的建设经营基本通过竞争性方式选择社会资本以特许经营方式参与。国有公用企业参与市场竞争，通过竞争，一方面能扩张企业，通过多方布局减少经营风险；另一方面，也能在实践中充分认识自身的优劣势，提升企业竞争力。

推荐访问:反垄断 措施 研究 企业