关于地方政府社会建设绩效评估指标体系

〔摘要〕 构建地方政府社会建设绩效评估指标体系，首先在指标选取上应符合一些基本要求，如：目的性、科学性、系统性、可操作性、突出性、政令性、可比性及定性与定量相结合。其次，要以层次分析法为基础，从目标层、准则层及指标层三个层次来构建。再次，要对指标层的权重进行量化分析，使评估结果科学化、精确化。

〔关键词〕 地方政府，社会建设，绩效评估指标体系，模糊综合评价理论，权重

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）06-0075-05

“社会建设”一词自十六届四中全会第一次提出来之后，其内涵也一直处于争议之中，社会建设也一度被认为是民生事业、社会事业的建设，甚至被简单地理解为社会管理。社会建设本身是指为了适应一个国家或者地区在现代社会转型的过程中的各种要求，而坚持以人为本，促进政府、社会以及市场在社会领域实现机会以及资源的合理配置，构建公平、合理、公正、有序的社会秩序。社会建设的主体既包括了政府、社会以及市场等宏观主体，同时又包括了组织、社区、公民个人等微观主体。〔1 〕其中，地方政府是最为重要的主体，有必要对其绩效进行科学评估。本文基于模糊综合评价理论，对地方政府社会建设绩效评估体系的构建问题进行探讨。

模糊综合评价实际上是层次分析法与模糊数学理论的结合。层次分析法（The Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是美国著名数学家Saaty在长期的教学和工作实践的基础之上提出来的。它是一种定性分析与定量分析相结合从而为多目标决策提供依据的一种决策方法。模糊数学理论是在1965年后基于模糊集合以及模糊逻辑的基础之上发展起来的一种模糊测度理论在数学领域的统称。这种方法具有能够较好地进行定量分析与定性分析结合的优势，能够有效地提升评价的精确度。从本文对地方政府社会建设绩效评价的实际需求来看，由于影响社会建设因素本身的多元性，造成了一部分因素可以进行定量分析，而另一部分却只能够进行定性分析。基于此，文章主要是采用层次分析法构建相应的指标体系，将复杂的政府社会建设绩效评价问题分解为各个组成部分，然后将这些因素按支配关系形成有序的递阶层次结构，通过两两比较的方式来对层次中各个影响因素的相对重要性进行判别。

一、地方政府社会建设绩效评估指标的选取应符合一些基本要求

地方政府社会建设绩效评估指标选取需要包括五个基本步骤，包括为何评估、评估什么、由谁来评估、采用何种方法评估以及评估如何用等。第一个步骤实际上就是评估的目的，在我国地方政府社会建设绩效的评估主要是为了了解目前社会绩效现状以及其存在的问题，为提升地方政府社会建设绩效提供一定的支持。第二个步骤是评估对象，政府社会建设绩效评估的对象就是地方政府的社会建设绩效，是以政府作为国家政治、经济、文化以及社会基石这一着力点为基础的。第三个步骤是确定评估主体，一般而言，政府社会建设绩效的评估都是自上而下的，即上一级政府评估下一级政府。第四个步骤是评估方法的确定问题，本文选取模糊综合评价法用于评估地方政府社会建设绩效。第五个步骤是确定评估结果如何使用的问题，笔者认为本文的评估结果的主要作用在于测量目前的社会建设绩效，发现其存在的不足，并就地方政府社会建设绩效的改善提供依据。〔2 〕 （P209-211 ）

前文已经对地方政府社会建设绩效评估的基本步骤进行了探讨，基于上述分析，以下将依据模糊综合评价理论，构建起地方政府社会建设绩效评估指标体系。其中，评价指标的选取需要符合以下基本要求：（1）目的性。目的性原则是指，指标的选取需要紧紧围绕政府社会建设绩效评价这一基本目的，并且由代表一个地方或者区域的政府社会建设绩效相关的各个部分的典型指标构成。（2）科学性。指标的选择和确定、指标体系结构的拟定、可要可不要的指标的取舍、公式的推导等等都要有非常明确的科学依据，只有坚持科学性原则，获取的信息才可能是可靠的或者客观的。（3）系统性。要运用系统论的相关性原理对指标进行筛选，然后要使得指标体系能够形成层次性的功能群，不同的层次之间要相互适应。（4）可操作性。指标的选取要非常重视可操作性的问题，如果仅仅是为了理论上能够更为完善，而根本不考虑相关的数据如何获取，指标的概念是否明确，就必然会造成整个评价模型最终沦为一个空壳，完全不具备可操作性。（5）突出性。诚如上文所述，对地方政府社会建设绩效产生影响的因素是非常多的，如果根据普遍联系的原则来确定指标，则必然导致指标体系构建失去其原有的意义或者作用，无法有效区别主次、轻重，也无法突出重点。实际上文章构建地方政府社会建设绩效评价指标体系的目的并不是为了评价而评价，而是希望通过评价发现问题，从而为问题的解决提供科学支撑。因此，突出主要矛盾，是指标选取的一个重要原则。（6）政令性。构建地方政府社会建设绩效评价指标体系的主要目的在于为政策调适提供依据，因此指标体系的构建要体现社会建设相关的方针政策，从而使得相关的政策能够得到科学评价，为政策调适提供有效的数据支撑。（7）可比性。在指标体系中，同层次的指标应该能够满足可比性的原则，即：尽量确保指标具有相同的计量范围、口径与计量方法。（8）定性与定量相结合。定性分析能够揭示事物的本质，而定量分析则能够揭示事物的发展态势。因此，指标体系的设计应该尽可能满足定性与定量结合的原则，在定性分析的基础之上，进行量化处理，从而较为准确、完整的揭示事物的本来面目。

需要注意的是，上述指标选取或者指标体系设置的几个要求并不是简单罗列，它们之间有着一定的关系。指标的选择以及指标体系的构建设立的目的性决定了所有指标选择和指标体系的结构需要符合科学性要求，而科学性决定了相应的指标体系需要具备系统性。同时，在系统性的基本要求之下，指标要能够突出反映地方政府社会建设绩效的一个方面或者多个方面的内容，同时还需要具备实际的可操作性。在这一层级的要求之下，需要突出政令性与可比性，实际上这两个基本原则也是对可操作性与突出性的一种诠释。最终，在实际选择过程中，还要考虑到定性与定量分析相结合的要求，以达到评估政府社会建设绩效目的为基准，尽可能通过指标体系的设计实现主客观的协调分析。

在评价指标的获取方面，文章采用的是专家评选法，评价指标体系的构建如图1所示，首先由聘请的专家各自提交其按照自身经验和知识体系认为评价地方政府社会建设绩效需要的指标，然后将这些指标进行汇总，去除重复的部分，制定问卷；问卷制定完成之后，针对特定的目标群体，进行问卷调查，完成问卷调查之后，根据问卷调查的结果进行统计，初步确定指标体系；〔3 〕但是，初步确立的指标体系并不代表最终的指标体系结果，确立的指标体系要经过过往的数据进行验证，专家对论证的结果进行讨论之后，如果认为合理，则最终确立指标体系，如果认为不合理，则对指标体系进行修正之后，再进行论证和讨论，直到合理为止。

二、构建地方政府社会建设绩效评估指标体系的框架设想

本文对地方政府社会建设绩效评价是建立在模糊层次分析的基础之上的，指标体系的构建以层次分析法为基础。基于AHP方法进行地方政府社会建设绩效评价指标体系是一个系统的过程。在这个过程之中，我们首先要确定目标层指标，这项工作要建立在对系统的深刻认识基础上。在本文中，我们构建政府社会建设绩效评价指标体系的目标实际上是为了更好地了解影响地方政府社会建设绩效的各项要素，然后便于地方政府据此进行相应的政策调适，从而为有效提升地方政府社会建设绩效起到一定的保障作用，因此目标层应该确定为地方政府社会建设绩效。

在准则层，笔者认为对地方政府社会建设绩效的评估应该从五个维度处置，即：教育、就业与分配公平、社会保障、医疗保障以及社会管理。（1）教育是整个社会建设的一个关键性指标，良好的教育不仅仅是政府社会建设绩效的一个重要构成，同时它也能够为其他方面的社会建设提供智力支撑，一个没有良好教育环境的社会永远也称不上良好。因此，教育维度必然是构建地方政府社会建设绩效评估指标体系的一个重要方面。（2）就业与分配公平是社会稳定性的量化指标，高就业率、低贫富差距的社会，其稳定性必然要高于低就业率、高贫富差距的社会。然而，要实现高就业率以及低贫富差距，需要政府做的工作非常之多，任何一个方面做不好，都无法实现该目标。将就业与分配公平作为准则层指标，考察的就是政府在提升就业率、减少分配不公方面作出的努力和贡献。（3）社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会的稳定发展。社会保障同时也是现代工业文明的产物，它是经济发展的推进器，只有消除了人们对于维持基本生活底线的恐惧和担忧，才能够保障社会的安定以及稳定。而维持社会的安定与稳定，保障人民的基本生活，本身就是政府社会建设的一个重要职责或者目标。因此，本文将社会保障作为考察政府社会建设绩效评估的一个重要维度。（4）医疗保障从广义上来看是社会保障体系的一个构成部分，之所以将其单独列出来，是因为在我国目前的社会保障体系之下，医疗保障问题已经成为了越来越多人重点关注的问题。当前的医疗资源分布不均以及医疗费用高昂所导致的看病难、看不起病的问题已经成为威胁人民生活质量以及生命安全的罪魁祸首。基于此，文章将医疗保障单独列出来，作为一个维度以考察政府在这方面的投入和重视程度。（5）社会管理的内涵非常广泛，事实上它作为政府的一个重要职能，任何与社会事务有关的，需要纳入到政府职能部门管理范畴的都可以由其涵盖。本文之所以将其单独作为一个维度，是为了将公共安全管理、食品安全管理等相关内容涵盖进来，而如果将上述几个方面并列列为准则层的一个维度，则其指标层又存在数量过少的问题。这样的处置，主要是为了便于文章的分析。

然后，根据这五个维度分行业邀请相关专家，比如教育方面邀请教育方面的专家、医疗保障部分邀请医疗行业的专家，依据本文介绍的方法来选择相应的指标，经过统计分析，最终得到指标层的相关指标。在进行整理之后，得到地方政府社会建设绩效评估指标体系，如表1（见下页）所示。

需要指出的是，本文构建的该指标体系仅为一种探索性尝试，由于侧重点或者出发点的不一致，本文给出的指标体系并不一定能够直接用于地方政府社会建设绩效评估之中。如表1所示，在教育维度，本文选择了教育经费数量、高等教育毕业人数增幅、职业教育毕业人数增幅、专利授权数量增幅、高新技术产业增加值增幅五个指标用于对其进行解释；在就业与分配维度，文章选择了新增城镇就业人员、城镇居民基尼系数、农村居民基尼系数、城乡收入差距、农村剩余劳动力转移率等五个指标对其进行解释；在社会保障维度，文章选择了政府社会保障支出、基本养老保险覆盖率、基本医疗保险覆盖率、居民最低生活保障覆盖率、弱势群体社会保障政策等五个维度对其进行了解释；在医疗保障维度，文章选择了政府医疗卫生支出、农村新型合作医疗参合率、社区卫生服务人口覆盖率、每万人拥有职业医师数、突发公共卫生事件处置机制等五个指标对其进行解释；在社会管理维度，文章则选择了公共安全监管体系建设、公众安全感满意度、万人发案率、突发性事件应急处理体系建设、食品药品安全指数等五个指标对其进行了解释。

从整体上来看，本文给出的指标体系，基本上涵盖了政府社会建设的各个重要领域。但是，由于不同区域在一段时期内社会建设重点不同，因此也可以根据实际情况而有所侧重。因此，从这个角度来看，构建本指标体系更重要的意义在于提供一种思路或者方法论上的参考。

三、地方政府社会建设绩效评估指标体系权重的量化分析

基于AHP方法进行地方政府社会建设绩效评估指标体系权重（用？棕表示）的量化分析是一个系统过程。在这个过程之中，首先要确定目标层指标，我们在上文建立了评估体系的指标层。但是，建立起指标层仍然还是无法对评估指标体系权重进行较为精确的评估，为了能够尽可能地使得评估的结果科学化、精确化，我们还需要将准则层指标进行细化，即对指标层的权重进行量化分析，并且得到整个体系中每个指标的权重，从而根据权重了解到每个指标的重要程度。

计算整个评估体系中各个指标权重的方法很多，比较常见的分类是主观赋权法与客观赋权法两种：前者指的是行业内的相关专家根据自身实际经验对实际情况进行主观判断；而后者则是在对相关指标进行实际观测所得到的具体数值的基础上进行的，根据统计数据进而计算出权数。在本研究中，为了更加精确，采用的是两者结合的方法，专家打分，定量计算，最后将其用数值表示出来。这个表示出来的数值就是判断矩阵，这个判断矩阵的计算过程就是各个指标权重计算的过程。计算过程的第一步是进行相应的专家小组评分，评分采用九分位表来给出。所谓九分位表，是专家小组常用的评分表格，表格的每个指标都给予1分～9分的分数，这些数字代表的是体系中两个指标的比较，从1分～9分分别代表某个指标和下一个指标之间的重要程度的比较。一般而言，专家从自身的实际工作经验以及知识结构的角度出发，对相关指标的重要性进行判别，九分位表的分数结构和代表的意义如表2所示。

根据九分位表中的评分，可以得到指标判断矩阵。建立了矩阵之后，还要对层次因素的排序以及层次因素的一致性进行检验，在这里需要通过求解来判断矩阵。矩阵得到的结果可以视为每个专家对各个指标的权重系数进行归一化，然后根据相应公式得到几项具体数值，也就是体系中各个指标的权重。

具体来说，通过聘请大学公共管理教授、经济学专家、社会学专家以及政府主管部门专家5名，运用九分位表法构建准则层的判断矩阵，按照“各专家意见同等重要”的原则进行汇总分析，得出指标体系的权重得分，分值加权平均后将各个元素进行两两比较，得到判断矩阵和准则层各要素的权重向量为0.667，因任意二阶判断矩阵均为一致性矩阵，故不需进行一致性检验。然后通过对相关矩阵的计算，可以得到如下结果：？棕=（？棕1，？棕2，？棕3，？棕4，？棕5）=（0.2145，0.2030，0.2318，0.1507，0.2000）。然而，当矩阵的偏离一致性过大的时候，还需要通过检验估计其合理性。所以，在计算出了层次因素的单排序权值之后，还要对其进行一致性检验。层层计算后，得到各指标的权重，详情如表1所示。

有了各个指标的权重以后，才可以建立模糊综合模型。所谓模糊综合模型，是模糊数学在各种项目评估、准则确定等控制中的应用，这种方法运用的原理是：以权重来区分不同的影响因素，综合考虑各参与者的影响程度；以模型来分析因素风险水平；以模型计算中的概率高者为衡量标准进行确定。在本研究中，上述指标可以构建起模糊综合层次模型，据此得到综合评判的集合，然后对地方政府社会建设绩效评估体系的指标进行分层计量和评价。也就是说，要构建一个模糊综合评价模型，需要完成如下几个方面的工作：

首先，确定需要评价的对象集、因素集以及决断集，根据构筑的模型实际需要，对相应的对象集、因素集以及决断集进行确定。其次，要对评价因素的权重分配向量进行确定。事物影响因素的多元化使得不同的因素对于评价目标的影响也必然不同，基于此，我们需要从各个因素对事物影响的程度出发，确定权重值亦即比重。一般而言，确定权重值的方法包括专家咨询法、九分位表法等等。最后，通过各个单因素的模糊评价，获取综合评价模型矩阵。

构建地方政府社会建设绩效评估指标体系有助于推进社会建设，在政府职能转变的背景之下，研究该课题具有非常重要的理论价值和现实意义。当然，本文的研究局限于笔者自身的知识结构以及知识积累，还有一定的不足之处，本文亦仅充作引玉之砖，期待更多人来探讨政府社会建设绩效评估的问题。

参考文献：

〔1〕包国宪，李一男.澳大利亚政府绩效评价实践的最新进展〔J〕. 中国行政管理， 2011（10）.

〔2〕彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究〔M〕. 长沙：湖南人民出版社， 2004.

〔3〕Robin Boadway，Zhen Song，Jean-Francois Tremblay.Commitment and matching contributions to public goods〔J〕. Journal of Public Economics，2007（2）.

推荐访问:指标体系 地方政府 绩效评估 社会 建设