构建公共教育支出绩效评价指标体系的研究

摘要：教育支出绩效评价是现代公共教育管理的核心制度,其推行的难点在于如何建立一套指标科学度量教育支出的绩效。本文从绩效评价的内涵出发，根据教育本身的特殊性，构建了一套能全面有效度量教育支出绩效的指标体系。

关键词：公共教育支出；绩效评价；指标体系

收稿日期：2007—08—15

作者简介：成刚（1977—），男，江西省九江市人，北京师范大学首都基础教育研究院讲师，博士，主要从事教育经济、教育财政和教育政策研究。

袁佩琦（1977—），女，江西省九江市人，北京邮电大学文法经济学院硕士研究生，主要从事行政管理研究。

按照公共经济学的定义，教育属于公共产品或准公共产品，政府应进入教育领域，政府的公共教育支出是各种教育支出的主体，公共教育支出本质上就是政府的财政支出。

义务教育纯公共产品的特点决定了它是政府财政应负担的对象，随着经济增长和社会发展，以及我国政府对义务教育尤其是农村地区义务教育的重视，义务教育的财政支出数量将不断增长。虽然我国义务教育财政的问题主要表现为经费总量不足、经费分配不均衡，但极其有必要对义务教育财政支出的绩效进行评价和分析，只有这样才能避免经费短缺和浪费的现象并存，保证有限的经费用在最需要的地方。绩效评价最核心、最重要的就是要有一套科学合理的绩效评价指标。

一、绩效评价和指标体系

绩效评价是运用科学、规范的方法和程序，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出配置和使用过程及结果的合理性进行衡量比较和综合评判。

财政支出领域中的绩效是从投入与产出关系的角度描述资源所处的特定状态，包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献，包含了节约、效益和效率，其内涵比效益、效果和效率更加广泛。

财政支出的绩效评价实质是通过一系列全方位、多维度的绩效指标，对财政支出的执行过程和结果进行分析、评价和报告。其中最核心的环节就是要设计出一套客观、高质量的关于财政支出的绩效指标，这些指标必须要能够衡量具体的绩效水平，比如效益、效率、生产力、服务质量、客户满意度和成本。

由于绩效评价要结合行业的特点进行，而且要求指标具有可测定性、可量化性，这就使得指标设计极其复杂和困难。具体地说，政府绩效评价的特点是“一个部门或行业一套指标体系”。为此，要求指标设计者不仅具有财政和绩效管理的理论知识，而且要求了解对象的业务过程，业务关键等。

教育支出绩效评价是现代公共教育管理的核心制度，它既是提高教育质量的指挥棒，也是促进政府增加教育投入，尤其是增加向薄弱地区教育投入的有效措施。

二、公共教育支出绩效评价现状

绩效评价对我国来说还是一种新鲜事物,特别是在公共部门中的应用来说更是如此。但是随着近年来国际社会对绩效评价的普遍重视,国家财政部门在公共财政教育支出领域进行了一定程度的实践探索。在我国，财政义务教育支出绩效评价工作是随着财政支出效益理论的发展而发展的。现有的财政支出绩效评价实践主要存在着以下几个问题：

(一)现行绩效指标未体现出绩效思想。现行的实际绩效评价工作中，财政部门对教育支出的评价主要集中于财政部门的支出分配情况,没有或较少涉及财政支出后对教育系统的作用过程和运行结果，更没有对成果指标的设计开发。比如广东省设计的财政教育支出绩效评价指标，由投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四类组成，没有一个指标表现出以公众需求为导向的思想，体现不出教育财政资金支出的社会公共效益。

(二)现行绩效指标体系未反映出教育的规律和特点。财政部门对教育支出的评价着眼于经济角度，一般是根据财务规则设立指标,体现支出的合理性和有效性。采用的指标主要有公共财政教育支出总量及其占GDP的比重、公共财政教育支出结构、生师比等量化指标。这些指标不能充分反映教育的过程和特点，可以预见，与教育过程不太相关的绩效指标不太可能提高教育支出的效率或效益。

无论是财政部门还是学术研究界对公共教育支出绩效评价指标的设计都缺少绩效理论的支持,所设计的评价指标无法体现绩效思想和教育特点。

本文的研究就是在现代绩效指标设计原则下，主要通过逻辑模型方法，以义务教育公共支出为分析对象，设计符合义务教育特点的支出绩效评价指标体系。

三、公共教育支出绩效评价指标体系设计原则和方法

（一）设计原则

建立一套绩效指标是绩效评价的前提。绩效指标的制定极其复杂，是一项技术性非常强的工作。因为政府的工作不像市场上的各种活动那样都有直接的经济效益。政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。因此,要推进绩效评价,必须按照一定的原则和要求建立一套合理的绩效分析评价指标体系：

1.绩效指标的制定应以工作“成果”为目标

政府的工作“成果”不是政府机构的“产出”，“成果”和“产出”的区别在于：“成果”就是公民的受益，该项公共支出使公民得到了切实的利益；而“产出”则是政府部门做了哪些工作。政府部门常常将“成果”和“产出”相混淆，在绩效评价指标的制定中片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的——社会公共效益、社会综合效益的最大化以及社会福利的最大化。而强调“结果”和“产出”的区别，正是为了避免政府工作中的官僚主义和形式主义，正是为了避免官员片面追求业绩。

通俗地说，公共支出绩效评价指标体系设计的最高原则就是要为老百姓办实事。有些学校虽然花钱很多，但他们为老百姓带来了高质量、有特色的教育服务，让老百姓感到满意，那么这些公共支出的绩效就很好，这些部门就应该得到更多的财政资金；而另一些学校虽然花钱较少，也非常辛苦，但既没有提供合格的教育服务，又没有让老百姓感到满意或满足，那么，这些公共支出的绩效就不好，该部门的财政资金就应该削减甚至取消。

2．绩效指标的设计应包括质和量两部分

质即通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，老百姓从该项活动中能得到什么好处；量即政府做这件事情的效率如何，通常包括投入指标、效率指标和产出指标几方面。投入指标是政府机构使用资源（主要是财政支出）的数量；效率指标是以单位成本、单位时间或与其他单位比较等表示的关于政府机构活动的生产率指标；产出指标是政府机构工作所产生的货物或服务的数量。

3．绩效指标应具备一定的信度和效度

绩效指标的信度是关于指标客观、准确和可靠程度方面的一种度量。绩效指标的效度关注的是合适程度的问题，就是指标直接与成果相关或者代表所关注的绩效纬度的程度。如果设计的指标与特定工作的预期产出毫不相关或者相距甚远，那么指标就不能有效地说明工作的效果。信度要求设计指标时应考虑数据的可获得性和可靠性，效度要求指标真实地反映活动的效果。

（二）设计方法

绩效指标的设计方法主要有逻辑分析法、标杆法、关键成功因素法、综合平衡计分法。这些方法在国外的公共部门和非营利组织中都得到广泛的应用。本文在可行性和科学性的基础上选择逻辑分析法设计开发绩效评价指标体系。

四、指标体系构建

（一）公共教育支出绩效评价的逻辑模型

逻辑模型是指通过逻辑推理，即设定条件与各种可能产生的结果相关性分析，来寻求事物之间的内在联系，并借以找出公共资金投入与产出成果之间内在联系的绩效分析方法。逻辑模型最早起源于私立部门的全面质量管理评价，之后被广泛应用于公共部门、政府部门和非营利组织。

逻辑模型没有统一的格式，存在许多的模版和形式，其组成成本有所不同，但一般包括投入、过程、产出、成果等部分。逻辑模型提供了一个逻辑分析框架，广泛地采用逻辑分析的概念，即“如果什么条件，会产生什么结果？”从而使得人们可以从现有条件出发，一步步地推导出合理的结果。

教育活动的开展可细分为以下几个内容：

1．投入：是指用于提供教育服务所使用的资源，包括人力、物力和财力。

2．过程：是指取得投入后提供产出或实现成果的方式。

3．产出：是指教育机构获得投入后通过一定方式提供给学生的教育服务。

4．成果：是指通过产出所要实现的目的，也就是一项活动最终取得的成绩是什么，反映了相关活动的社会影响。

这四个内容基本代表了教育生产活动的全过程，体现了逻辑上的前后因果关系，在设计以上内容的指标时，教育活动的特有规律应该加以重视。从事神圣育人事业的学校与从事经济活动的宏观或微观经济组织是不同的，学校教育的实质是既授人以生存的手段与技能,使人把握物质世界的教育,又导人以生存的意义与价值,使人建构自己意义世界的教育。教育作为一种人格形成的活动,是不应该也不可能套用经济或技术领域的效率概念来评价的，对于“无法替代的个性”的实现,以及“人格”等形成的教育目标,是不能根据效率或生产率来测定其效果的。因此,按照经济领域中财务规则来设计评价指标是不科学的,也没有把握公共财政教育支出绩效评价的关键。

（二）指标体系

按照本文提出的指标体系设计原则和方法，结合教育特有规律，并充分考虑现有教育统计规定和资料，我们所设计的义务教育支出绩效评价指标体系将会是：体现绩效思想，以社会公众的满意度以及效率来评价；反映教育规律，主要以教育过程指标反映；现实可行，指标设计尽可能使用已有教育统计口径。

（三）特点和创新

本指标体系分为三级指标，第一级指标是按照教育全过程分为背景、投入、过程、产出和成果，第一级指标进行细分后成为第二级指标，前两类指标从逻辑上、概念上确定教育绩效评价的内容，操作性、实用性的指标则体现在第三级指标上，即基础指标，此处共有37个指标。除个别指标需额外的技术处理，其他大部分指标都属于我国教育事业和教育财政发展统计范围，可行性较高。

按照本文提出的第一条指标设计原则，本体系引入公众评价指标，以体现绩效思想，尤其关注的是社会公共效益。社会公共效益在本指标体系中通过学生满意度来反映，体现了教育服务的直接受益者和支付者对教育服务的评价。满意度的测评很大程度上反映了产品或服务的质量，只有了解顾客的满意度，才能更好地了解顾客需求，从而进一步提升学校的形象、加强学校的声誉、提供更高质量和更有特色的教育服务。教育满意度的测评需要确定教育服务在何种程度上满足了顾客的要求和期望。这些要求和期望必须归纳为一系列可衡量的指标以便形成测评工作的参照标准和评价对象顾客满意度的判别标准。通过专门的教育满意度调查问卷获得满意度的一个数量，以一定权重进入教育绩效评价指标体系。由于教育满意度的测评在我国还是较为前沿的课题，从事相关研究的学者和研究人员不太多，且各级教育行政机构和学校还没有较成熟的相关理念，测评的技术难度较大，因此教育满意度指标进入指标体系的权重应较低，随着理论和实践的成熟，可相应提高其重要性。权重较低绝不表示此指标不重要，它代表的是绩效和办学为民的趋势和方向。

必须指出的是，运用教育支出绩效指标评价办学活动不是唯一的方法，正如巴恩斯等人所评价的，“绩效指标几乎不能测量真正的绩效，他们测量的只是那些能够测量的”，“绩效指标是模棱两可或不明确的，更糟糕的是，一些不适当的指标由于其不适当的激励将成为导致无效率的直接原因”。

当然，这些不足是针对其优点而言，绩效指标作为评价及资源分配的一种重要手段，最起码能使人明白，如想得到更多的经费，就必须能证明所有的资源正在被充分的使用，它虽不能对办学绩效进行精确的测量，但对于学校改进自身的办学效益提供了一种激励因素，对于整个教育系统效益的改进是有积极意义的。

参考文献：

〔1〕陈明选.中小学财政支出教育绩效评价的基本理论问题〔J〕.江南大学学报(人文社会科学版)，2006，（1）112～114.

〔2〕恩施自治州财政局课题组.恩施自治州财政基础教育支出绩效评价分析〔J〕.财政与发展，2005，（3）30～34.

〔3〕王善迈，袁连生.建立规范的义务教育财政转移支付制度〔J〕.教育研究,2002，（6）3～8.

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