土地养老的现实困境与改革路径

[摘 要] 土地养老是中国传统的养老方式，也是当前农村老人安度晚年及支持家庭养老的重要途径。通过农业养老、互惠养老和地租养老等具体表现形式，土地所具有的生产资料和社会保障双重功能在一定历史条件下得到了极大发挥，但当前土地养老的保障功能却呈现逐渐弱化的趋势，并面临着社会流动增加、市场风险加剧、自然环境限制、生命周期定律以及政策支持不足等多方面的现实压力。对此，只有將土地养老与家庭养老、社区居家养老和社会养老有机结合，才能促进农村养老的转型发展。

[关键词] 土地养老；土地流转；农村养老；养老方式

[基金项目] 国家社科基金青年项目《农村养老方式转换研究》（15CRK007）；江苏省教育厅2016年度高校哲学社会科学基金指导项目《农业供给侧改革视域下老人农业应对策略研究》（2016SJD840010）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目《苏南地区农业社会化服务机制创新研究》（JUSRP1501XNC）

[作者简介] 田 园（1991—），女，山东泰安人，江南大学硕士研究生，研究方向为代际关系与农村养老。

李 俏（1983—），女，辽宁昌图人，江南大学副教授，硕士生导师，博士，研究方向为农村社会学。

[中图分类号] C913.6 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）09-0021-07 [收稿日期] 2017-04-02

一、问题意识与文献梳理

近年来，老龄问题尤其是老年人的养老问题在全球范围内引起了政府和学术界的广泛关注。在中国，随着计划生育政策的实施、社会经济水平的不断提高以及社会流动速度的加快，大量农村青壮年劳动力流向城市，导致农村老年人口比例事实上远高于城市。城乡二元结构的分化以及农村养老保障制度和医疗卫生条件的落后，进一步加剧了农村人口老龄化问题的复杂性和艰巨性。不同于城市老年人享有退休金，农村老年人多缺乏经济来源，养老需求也更大。对于农民而言，土地不仅是农业生产不可或缺的生产要素，而且还是农民最为稳固的养老依靠。土地保障作为农村家庭保障能力的基本核心，在农村养老中的地位与作用不容忽视，尤其是对于中西部地区的农村老人而言，“土地”在家庭养老中的重要性已超过了“儿子”。[1]然而，随着城镇化进程的加快以及农村家庭结构的转变，有限的土地越来越难以维持农民的生计，[2]土地养老在家庭养老中的基础地位正面临现实挑战。那么，当前土地养老面临的结构性困境有哪些，影响机制如何，在政策层面应如何加以完善，这些问题都亟待解决。

学界对农村养老问题的研究始于20世纪80年代，而具体到针对土地养老问题的关注则是在2000年左右，随着我国人口老龄化程度的加深，土地养老问题才逐渐进入学者的研究视野。目前学界对此问题的研究主要围绕土地养老的功能展开，如文贯中指出中国的养老问题早已有之，主要是通过讲孝道和提供对奉行孝道的物质激励来加以化解的，针对目前的养老困境，他主张将中西部地区土地的权利，包括所有权优先还给中西部的农村人口，倡导在土地权利上做文章。[3]由于人地关系矛盾的存在以及农业比较收益的下降，农村土地作为生产资料的价值不断降低，同时作为福利的功能不断强化，[4]土地本身所承载的养育功能和资源功能逐渐向农民的就业保障、生活福利和养老保险等功能转化。[5]在城乡均难以充分就业的形势下，土地的作用就在于它保证了广大农民就业或部分就业的条件，保证或部分保证了农民最基本的生活来源，并成为农民工就业失利可以退守的一道防线。[6][7]土地对于农民而言，就相当于一种就业保险，而且土地产生的收益还可以为以后积累养老金。[8]许多农村老人参与农业生产并非经济驱动，而是惯性驱动，蕴含着其对代际关系变动、可持续生计、自我保障等方面的打算。[9]土地保障同传统的农耕传统和浓厚的土地情结紧密联系在一起，是一种非常重要的文化养老形式。无论农村社会保障怎样改革，都无法撇开土地的流转、征用、补偿等土地制度问题。因此，必须审慎对待目前土地养老功能弱化的现象，重估土地对于农村老人晚年生活的价值，并将农村老人的“农业养老”能力纳入决策分析；[10]探索如何通过制度性的安排给予弥补，而不是简单地取而代之。[11]

通过对已有文献的系统梳理发现，这些研究成果为本研究的开展提供了大量可资借鉴的经验材料，并为深入理解土地养老的功能提供了理论基础，但同时也存在一些可以拓展的空间：一是已有研究多是从家庭角度切入，将土地养老纳入家庭养老的范围借以分析土地对于家庭的重要意义，而忽视了土地养老已逐渐成为一种独立养老方式的现实；二是已有关于土地养老方面的研究主题较为分散且不够具体，尚需要集中、系统地分析。基于此，本文明确将土地保障作为一种单独的养老方式进行研究，分析土地养老的保障现状、现实压力及其影响因素，并对这一养老方式的可持续性问题进行深入反思，以为农村养老机制的完善提供思路。

二、土地养老的保障能力

（一）土地养老的保障形式

针对农村养老的方式与途径，专家学者曾经提出许多概念，主要包括自我养老、家庭养老、社区居家养老、土地养老、机构养老等。但一直以来，土地养老都被看成是家庭养老的一个具体形式，指家庭以来自土地的收入作为养老的经济支柱。它的政策及法律依据是“政府通过家庭承包责任制的福利型土地均分，将土地的经营、转让及收益权赋予农民，使土地对农村人口的生活保障发挥了主要作用。农民将土地经营所得上缴国家、集体提留后，剩余的部分用来解决自己的生活保障问题”。[12]如今，土地养老保障的形式不一，具体包括如下几种：一是农业养老，即对于有劳动能力的农村老人，多通过继续从事农业生产来获得部分收入，以供养老之用。二是互惠养老，即对于身体状况较差或者年龄太大而丧失了劳动能力的老人，则通常将土地交由子女或亲戚来经营，从而获取养老所需资源，这是一种通过土地继承或资源交换来获得养老资源的行为。三是地租养老，即对于部分丧失劳动能力且没有子女的农民，或者是进城务工的农民工，他们通常会将土地转租给其他人，将转租土地所得的租金作为自己的养老资金。四是用土地来换社保，即部分地区正在尝试推行的政策，用土地的补偿款为老人建立生活保障基金，参照当地低保的标准支付给农民养老金。

（二）土地养老的保障功能

费孝通先生在《乡土中国》中曾指出：“乡下人离不开泥土，是因为在乡下住，种地是最基本的谋生办法。”[13]由此可见，土地自古以来就是农民的命根子，土地原本就具有生产资料和社会保障的双重功能。然而近几年来，随着中国农村经济的迅速发展以及城市化的深入推进，农村剩余劳动力大量而迅速地转移到城市，再加上产业结构调整，导致农民所占有的土地资源出现了危机，无论是在数量上还是质量上，都比以往下降了很多，土地养老的保障功能正在逐渐弱化。主要受到来自以下四方面的挑战：第一，养老方式多元化的冲击。随着改革的进一步推进和农村社会经济的迅速发展，在我国农村地区基本建立起了以家庭养老为主，社会养老、土地养老、社会救助为辅，商业保险为补充的农村养老保障体系，同时，随着以房养老、互助养老等多种新型养老方式的出现，老人有了更多的选择机会，可以挑选适合自己的养老方式，因此，土地养老在养老方式中的主体地位逐渐下降。第二，劳动力不足，土地生产产生危机。随着农村人口老龄化趋势的加剧，农村人口流动加速，大部分青壮年离开农村进城务工，土地生产的主力变为留守的农村老人，使得进行劳动生产的劳动力的数量和质量都大幅度下降，造成农业产量出现危机，入不敷出，土地收入的保障无法保证。第三，土地流转的威胁。土地流转促进了土地集约化和土地规模经营，提高了经济效益，但是对于失地农民来说，也加剧了土地保障功能的弱化。土地流转之后，虽然一些农民获得了部分资金补助，满足了其目前基本的经济需求，却改变了农民原有的生产生活方式，失地农民不得不去寻找其他的工作，而长期以种地为生的农民并没有其他的特长，只能选择做苦力，收入甚至不如以往却更加劳累，且无自主性，同时，长久以来，有地就安心的精神安慰也无法得到有效满足。第四，农业收益仅够维持生计却不能满足养老所需。农村老人一般种植粮食作物，例如小麦、玉米、水稻，然而随着粮食价格的持续下降，农民的收入也受到巨大影响，来自土地的收入不足以承担起老人的生活费用以及越来越昂贵的医疗保健费用。即使有部分老人种植了经济作物，但是农产品市场价格的不稳定也带给老人诸多压力和困惑。不懂得如何从网络、广播等渠道获取最新的农产品市场信息，盲目跟风栽种上一年收益较高的经济作物，导致许多老人忙活一年，却赔上了自己的积蓄。

三、土地养老面临的多重压力

（一）社会流动增加

随着城市和农村经济体制改革不断深入，商品和要素市场的迅速发展，形成了规模庞大的农村流动人口群体，其流动方向主要是从农村流向城市及经济发达的沿海地区。外出人口主要以成年男性为主，留在家里务农的多是老人，近年来也呈现出夫妻共同外出打工的趋勢，部分老人不仅要务农，照顾自己，还要照顾留在家的孙子辈，生活、经济压力可想而知。这种“半工半耕”的代际分工模式虽然实现了家庭收益的最大化，却动摇了土地收入在农村家庭中的重要地位。在绝大多数农村老人眼中，子女背井离乡外出打工非常辛苦，收入并不丰裕，加之城市住房衣食消费及跟随出去打工的孙辈教育成本较高，因此，老人出于为儿女考虑的责任伦理，不在万不得已之时并不会拖累子女，参与农业生产完全是出于自愿的选择。无论是经济上的支持，还是生活上的照料，老人都尽量自己负担，甚至将自己从事农业劳动生产获得的微薄收入或者多年的积蓄给予外出打工的子女作为生活补贴。尽管农业机械化的普及在一定程度上会显著减轻农村老人的劳动负担，但在部分农村地区由于自然地理环境的约束，以及农地耕种面积较小、划片现象的普遍存在，人工耕种及收割的方式被普遍采用，同时，有劳动能力的老人认为自己的时间和力气不值钱，不舍得花费金钱使用农业机械，而是选择自己耕种。因此，相较于微薄的经济收入来说，劳动的投入量仍然较多。

（二）市场风险加剧

任何市场都存在着风险，农产品市场更是如此。由于农产品本身具有体积大、价值低、易腐烂、难储运的特点，加上农产品市场价格不稳、产销信息不对称、调控机制不健全以及物流体系不发达等因素的影响，农业生产面临的风险较大。例如鲜活的农产品、小宗农产品，它们的需求弹性较大，价格波动不断，像猪肉、水产品、蔬菜等鲜活农产品价格周期性、季节性波动难免；绿豆、生姜、大蒜等小宗农产品，其市场容量较小，易受投机炒作。面对瞬息万变的农产品市场，农村老人没有预测市场、防范风险的能力，盲目跟风种植导致农产品卖不出去烂在地里的现象越来越多。与此同时，老人种植的作物质量无法与专业种植大户相提并论，在市场上处于低价位商品。此外，由于近年来受到国际市场的影响，种子、化肥、农药等农用生产资料价格不断上涨，使得农业生产的投入资本大大增加。农产品价格不断走低，而耕种成本却逐年提升，使得农产品经营的绝对收益日趋下降，同时，农民的土地负担越来越重，有限的土地越来越难以维持农民的生计，靠土地收入养老的风险也逐步上升。

（三）自然环境限制

中国一直以来就是一个人口众多的农业大国，农业在中国具有极其重要的战略地位，然而农业是自然再生产与经济再生产相互交错的特殊产业，且以土地为对象，对土地具有很大的依赖性。此外，农业生产还具有强烈的地区性、明显的节律性和较长的周期性，受自然因素的影响和自然灾害的危害很大。在农业生产过程中，外部自然环境条件的好坏及其变化在很大程度上存在不可预测性和不可控性，直接影响到农业生产的效率和农业生产经营者的收益。从总体上看，当前农村基础设施建设不完善、科技发展及运用水平较低、农业机械化及其自动化不普遍、农业灾害预警防范机制不健全、农业风险保险管理体系不完善，还处于“靠天吃饭”的境地，农民个体抗御自然灾害能力较差，各种自然灾害经常给农业生产造成很大的损失。

（四）生命周期定律

城乡二元结构分化造就了中国特殊的农村生活特点——农村生产方式与土地不可分离，而农民的生活也需要土地作为生存后盾。与城市老人不同，农村老人既没有退休金，也没有丰厚的储蓄为自己老年生活提供保障，政府低保补贴也无法承担老人生活及医疗的费用。多年的积蓄几乎都用来给儿子买房子、娶媳妇或者给女儿做嫁妆。到了老年，他们的经济来源除了来自子女的供给，就是依靠自己劳动，更有部分啃老族，不仅不给予父母经济支持，反而从父母这里拿走本属于父母的养老钱。与此同时，老人从减轻子女压力的角度出发，只要自己仍然具有从事农业生产的能力，他们多会通过土地经营获取养老收入或者通过代际土地转移来实现自我养老。然而，随着年龄的推移，年龄较大的失能老年人则会因为无法从事农业耕作而失去这个依靠。也就是说，老人的生命周期决定了劳动的阶段性，[14]这是土地养老保障中不可回避的重要问题。

（五）政策支持不足

随着城镇化进程的加快，农村剩余劳动力的快速、大量转移，导致农村年龄结构层次的分布极不均衡，需要赡养的老人数量逐年增加，而土地的加速流转，在一定程度上又给农民的养老问题带来了更多的困境。部分农村为了进行新农村的建设，深入推进城镇化建设进程，将大量大型的工厂等引入到农村，占用了大部分农民的耕地。伴随着农村家庭无土地现象的出现和土地集中的规模经营趋势，土地已不足以承擔起抵御农村老人全部生活风险的重担，甚至不具备抵抗大的生活风险的能力，土地保障出现了“虚化”的现象。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，“要健全农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。”由此可见，土地流转已经是不可阻挡的趋势，但是，在土地流转下农民与土地相关的一系列财产权、生存权、就业权等受到了不同程度的损害和影响，甚至丧失，而目前的土地流转政策并不完善，对于失地农民的经济补偿以及其他的补偿制度还不健全，无法保障失地农民的后续生活。其中养老困难的问题特别突出，土地流转体制的不完善降低了农民的养老保障，动摇了土地养老的保障地位，而农村社会养老保障制度的不完善又阻碍了土地流转的顺利进行。

四、土地养老的实践与反思

在现行制度框架下，无论从绝对水平还是相对水平来看，单独依靠土地养老保障是不能从根本上解决农民的养老问题的。伴随人口的快速增长和经济用地需要的增加、农产品价格较低及农资产品价格的大幅度上涨，当前土地养老保障功能正呈现出不断弱化的趋势，其中土地流转的征地补偿费用不合理也是重要原因之一。[15]要真正发挥土地养老的功能，探索土地流转的方法与机制、规范土地流转过程、完善确保农民的经济补偿政策无疑是最有效的手段。与此同时，涉及农村土地养老改革的具体实践更是较为缺乏，这实际上与现行农村土地产权制度有很大关系。在既有制度框架下，结合地方实际，探索一套完善的、灵活的土地流转方案，将对提高土地养老保障能力和农村社会福利具有显著的增益作用。

对于如何使农民能从土地流转中获得更多的收益，国内学者李录堂通过对国家现行法律法规的深入分析，提出要保障土地的三项不变要求，即土地集体所有制性质不变、土地承包关系不变、土地用途不变，同时，也要满足农民对土地的三项要求，即农民对土地在国家层面和集体层面的货币化社会保障要求、农民利用土地实现生存就业和发展的要求、农民利用土地作为商品实现其财产收入的要求。李录堂在此基础上开创性地提出了农村集体土地产权比例化市场流转的思路，主张将农地产权（农村承包经营使用权等）在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配混合后再市场化流转。并将集体所占农地产权及收益总额的51%用于建立农民土地社会保障金和农地规模化公积金，以解决农民的生存和就业问题，其余49%的收益归农民个体所有。[16]（P13）遵循这一思路，农地产权比例化市场流转改革试验示范项目于2016年3月21日在陕西省蓝田县小寨镇董家岭村正式启动实施。目前该项目仍处于实践探索的阶段中，但是，在土地流转上兼顾国家、集体与农民利益的这种尝试是十分值得肯定的，也为解决新时期农村老年农民的生活保障与养老保障问题提供了新的思路。

除此之外，也应该从其他养老方式的完善与创新入手，全方位、多角度地解决农村老人的养老问题。总的来看，目前国内城市中有关“以房养老”的实践并不少见，但是就目前来看，模式不够成熟，机制不够完善，效果甚微。社区养老在城镇化建设中异军突起，在部分农村进行推广使用，已有显著效果。

五、土地养老的改革路径

虽然单独依靠土地养老保障来解决农民的养老问题是不现实的，且土地养老不断呈功能弱化的趋势，但这并不能代表土地养老保障已经退出了中国历史的舞台，土地对于农民的保障作用依旧是农民的一颗“定心丸”。与此同时，由于当前中国农村人口老龄化带来的一系列问题是传统的家庭养老模式所不能解决的，因此，土地养老依旧有其不可替代的位置。鉴于此，在政策制定与实施的过程中，既要充分尊重农民的养老意愿和自主决策，给予农民自主选择的空间，[17]同时还应根据各地的实际情况开始逐步探索。

（一）改革土地制度，保障农民权益

新中国成立以来，通过逐步探索和不断调整，我国已经形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系，主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。

中国是一个农业大国，人们依靠土地耕耘收获，维持生计已有几千年的历史。直到今天，土地仍然是很多农民安身立命的根本，是生活资料的主要来源和就业的主要途径，是承载家庭养老的基础。因此，随着改革开放的不断深入，要进一步深化农村土地制度改革，保障农民的基本权益，为农村家庭养老提供保障。第一，坚持以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。自改革开放以来，农村实施了家庭联产承包责任制，农村的收入状况发生了翻天覆地的变化，农民的经济水平逐步提高，生活质量得到改善。随着土地制度改革的不断推进，深化农村土地制度改革要以稳定土地的产权制度为基本前提，将模糊不清的产权关系变为清楚明确的产权关系，在新的土地制度框架内，严格区分农民、集体和政府等主体之间的产权关系。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”同时还要通过法律的形式来明确土地承包经营权利的衔接，稳定农民对土地的使用期，进而深入推进农村土地制度改革。第二，严格落实农村土地征用制度。民以食为天，土地是农民生存的根本，实施严格的农村土地征用制度，使农业基础地位得以巩固和加强，切实维护好农民的根本利益，严格坚守十八亿亩耕地红线，保障粮食产量。要适度引入市场机制，合理规范对被征地农民的补偿制度，增加对失地农民的补偿，要按照“以土地换保障”的基本思路，为被征地农民提供基本生活、就业和养老保障。要完善农村土地征用程序，按照合法、有偿的原则，充分保证被征地农民的知情权和参与权，保障农民的合法权益不受侵害。第三，落实集体所有权，稳定农户承包权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。第四，健全耕地保护制度。严格按照土地利用总体的规划，加强对耕地保护。完善土地复垦制度，加强和完善土地复垦激励约束机制，将生产建设毁损耕地的复垦责任落到实处。重视对中低产田的改造，在增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境的基础之上，完善农村土地整治办法。

（二）创新土地制度，增加农民收入

改革开放以来，农村的人口结构发生了巨大变化，原来的农民仅以农业生产为生，现在大致分化成纯农民、失地农民、租地农民、新型职业农民、无地农民工、经商农民、城市化农民等等多种复杂类型，不同类型的农民对土地的依赖程度不同，导致不同群体对土地养老保障制度的需求也大不相同。而通过土地制度的创新或土地的资本化，能够满足不同类型农民对土地养老保障制度的不同需求。土地资本化是指土地使用权作为一种资本被农民转让，农民获得一定收益的过程，土地养老保障的实质是以土地的收益来满足农民的养老需求。随着社会的发展，单纯地依靠传统的土地生产收益太低，无法应对养老的现实困境，而土地的资本化对于农村中无劳动能力的老人来说，是保证收入的有效途径。老人可以把土地使用权转让给他人或组织进行规模化生产，无须自己劳动而获得收益，实现以土地换保障。而对于有劳动能力的老人来说，既可以从土地转让中获得收益，也可以通过自身劳动获取收益，以此增加自己的经济收入。对此，当地政府应该因地制宜，根据不同的情况选择合适的土地资本化形式，以有利于增加农民收入为前提，以有利于保障农村老人养老为原则，在充分尊重农民意愿的前提下实现土地制度的创新，实现土地的经济增值，着实推动土地资本化工作的进程。

（三）调整产业结构，发展适度规模经营

新型的农业产业为农村老人创造了一个“老有所为”的机会，特别是休闲农业的兴起，使得城市居民在节假日纷纷涌入农村，体验乡村生活，欣赏自然风光，购买纯天然的蔬菜水果。例如采摘农业和旅游农业，相对于单纯地种粮食，收益提高不止一倍，为老人的养老提供了经济保障，同时为老人的生活增添了乐趣。因此，可依托各地农村自然环境优势，大力发展精品农业、生态旅游农业等高附加值的现代农业，以低投入、高收益的休闲农业增加经济收益，同时延长农村老人的就业年龄和提供更多就业机会。与此同时，将土地经营权放宽，允许承包农户依照相关法律法规将土地经营权自愿配置给其他有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。通过推动经营主体的创新，激励种养大户、专业合作社等开展适度规模经营，实现农业集约化生产和规模化耕种，从而实现规模效益，切实地提高农民土地的收入。农业规模耕种能有效地抵御自然灾害和市场风险，降低农业投入，减少生产成本和人力资源的投入，实现农民增收，提升农村土地养老保障功能。鼓励种植大户帮扶农村老人，加入到开发新型农业的队伍中来，农村合作社也要多向老人宣传相关政策，给予政策、经济、技术等方面的支持。

（四）增加农业投入，提供技术支持

资金短缺是制约农业发展的主要因素。尽管政府每年投入到农业上的资金较多，但是农村经济基础薄弱、农村人口基数大、农村技术设施缺口大，农业专项资金杯水车薪。因此，建立多方位的农业资金筹集体系，保障农业的资本投入是促进农业发展的一大保证。除了正常的农业财政支出外，还要完善和落实农业优惠政策，加大农村基础设施和水利建设的投入，大幅度增加三农补贴，为农业生产提供丰厚的资金条件。与此同时，借助政府力量，将优势企业引入农村，建立企业专项投资基金，为农村的各项建设提供资金保障。此外，由于农民的受教育程度偏低，造成农业方面的人才极缺，先进的农业科技在生产中也得不到广泛的应用，导致农业产量不高，农产品附加值小，无法实现农业的经济价值。特别是作为农村农业生产主力的农村老人，他们思想较为落后，学习能力差，对新技术、新机械接受程度较差。因此，要积极加强农业科技服务平台的建设，加强针对农民的培训和人才培养。发展农村职业教育和技能短期培训，选拔有能力的农民作为带头人，定期组织科技人员到农村中去，为农民，特别是从事农业生产的老人开展科技知识传授、普及和推广，并在农村设置专门的农业服务站，为切实解决农民的问题而服务。

（五）完善法律体系，加强执法监督

尽管《农村土地承包法》《农村土地承包耕种权流转管理办法》等法律法规为土地顺利流转提供了政策依据，但在土地流转中的政府的相关责任、流转的费用具体应由谁承担等问题上还没有非常明确的条例，各地因土地流转而产生的经济纠纷不断产生。因此要完善土地流转的法律法规，对土地流转过程中的细节问题进行明文规定，做到有法可依，有法必依，促进土地流转的健康发展。只有将土地流转制度化、法治化，才能从根本上保证农村土地流转的稳定性和持续性。在此基础之上，还要进行土地征用补偿办法的进一步改革，建立土地增值收益公平分配机制，将土地用途转变所获得的未来收益纳入到补偿范围中，采取一次性折现、分期付款、土地股份分红利、“以土地换社保+工作”等多种方式，保证农民土地补偿收益，保障农民后续生活工作的正常进行，确保农村老人的养老无忧。同时，要加强对流转的监督和管理。由于农民普遍文化水平不高，农村老人更是土地流转过程中的弱势群体。所以，政府应当在土地流转过程中给予必要的指导，例如派专人进行或监督土地流转合同的签订，监督流转合同的履行，并及时对土地流转中发生的纠纷进行仲裁和妥善处理，确保土地流转顺利实施，确保农民的利益不受损害；尊重农民的意愿，防止强占耕地、强制流转土地、不予占地赔偿等事件的发生。优化土地占补平衡规范管理模式，明确土地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充的耕地数量、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。

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[责任编校：张立新]

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