提案型公共服务：日本民营化运作模式

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摘 要：创新公共服务提供方式是当前学术界和政策研究部门共同的难题。提案型公共服务是日本的一个机制创新，具有市场测试法“顶层设计”、 提案运作“自下而上”、主体归一的特点，同时在实践中面临民间机构寻租、政府监管不力等问题与风险。日本经验为完善国内当下的公共服务市场化改革提供了思路和借鉴。

关键词： 提案型；民营化；顶层设计；自下而上

中图分类号：F43/47 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2015）01-0031-07

自19世纪70年代末以来，全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。激进的改革时代催生了民营化—更多的依靠民间机构，更少的依赖政府来满足公众的需求。E.S.萨瓦斯将民营化定义为“一种专门的形式，旨在改善政府作为服务提供者的绩效，包括打破不必要的政府垄断”[1]。日本从中曾根政权开始，进行了一系列的民营化改革，并在2006年出台《市场测试法》以推进民营化改革，在很多领域积极创新民营化方式，如，PPP、PFI、制定管理者等，提案型公共服务是其中一个创新机制，其核心是政府放开权力并接受来自民间的民营化提案。所谓提案型公共服务民营化制度是指，政府向社会公布公共服务内容和包括人事费在内的总费用，从民间募集项目的委托以及民营化提案、以重新审视政府业务的制度。国内学者对于提案型公共服务的研究呈碎片化，论文试图从其运行过程、特点、实践中出现的不足3个方面系统的介绍提案型公共服务，以充实国内对提案型公共服务的研究，同时为中国公共服务民营化的实践提升提供思路和借鉴。

一、提案型公共服务民营化的运作过程及特征

提案型公共服务民营化是日本的一个机制创新，主要做法是政府向社会公布公共服务信息清单，民间团体根据清单对民营化进行提案，经审查采用后，连同民营化项目一起外包给提案的民间团体。这一民营化方式依据《市场测试法》中的“充分发挥民间活力、提供更优质的公共服务”而设置，是活用民间智慧和创意的典型代表。

（一）提案型公共服务民营化运作过程

提案型公共服务民营化分为信息公开、民间提案、审查、公布结果4个阶段a。 在信息公开阶段，政府在官方网站公布公共服务信息清单，以供民间提案者参考。为保证政府做到信息清单的完全公开、民间团体充分了解相关信息，特别设置了“咨询会”。在会上，民间团体可提出要求政府公开必要信息的申请，政府接到申请必须按照要求公开相关信息。第2阶段是民间提案，提案主体只能是团体，包括NGO、社团组织等，即公民不能以个人名义提案。民间团体在规定时间内向政府提交民营化方案。民间提案者可针对尚未进行民营化的项目、正在进行民营化的项目、法律规定暂不进行民营化的项目提交民营化方案。提案内容包括可行性分析、风险评估、风险承担、民间提案者的资质等。第3个阶段是审查，民间团体提交民营化提案后，需经政府组织的三审程序：初审、再审和终审。严谨细致的三审过程是日本提案型公共服务的核心所在。初审由总务科负责，主要对所收到提案进行分类汇总，形成意见书。再审按照初审的分类，由不同科室分别组织审查委员会同时进行审查，审查委员会由相关领域专家、相关行业职员和受益市民共5人组成。再审主要对提案能否提高公共服务质量、降低公共服务成本进行审查。因为关乎到民营化核心价值，再审时间相对较长。再审并不淘汰任何既有提案，只是提交审查结果与专家意见，供终审参考。终审由审查委员会进行，审查委员会成员组成与再审不同，由外部委员3人、企划调整室长和一般职员共5人组成。外部委员不仅有专家，也包括在某领域卓有建树的企业总裁。终审主要是对提案者资质的审查，包括方案中官民责任分担、提案者财务状况、业界口碑等，同时，结合再审提交的审查结果和专家意见做出最终决定。因为对提案者资质审查在某种程度上攸关提案成败，所以政府部门在终审阶段也会出具其掌握的相关资讯，以供审查委员会参考。最后一个阶段是公示，政府部门在官方网站公布最终结果，若存在疑问，可申请审查委员会给出必要解释说明。

（二）提案型公共服务民营化特征

民营化方式已成为日本提升公共服务绩效的重要机制，其公共服务民营化方式主要包括PFI、制定管理者制度等，提案型公共服务作为日本的一个机制创新，在实践中得到了广泛的应用，具有如下特征：

1.市场测试法“顶层设计”

日本民营化改革从“顶层设计”统揽全局，实行立法先行。最高层作为自上而下的系统化和整体性设计师，做出民营化总体性和根本性的制度安排。“顶层设计”对政府和市场做出准确定位，并出台相应法律作为指导和保障，既减少了政府行为的盲目性，也降低改革风险与成本。日本早在2006年实施《市场测试法》以推进民营化，该法对官民竞争、民间竞争均有较为细致规定。出台的《市场测试法》旨在原有政府提供公共服务领域中引入民间竞争，通过竞争性招标外包给私人部门或公共部门，以便政府将公共服务委托给更高效的服务提供者a。中标的私人部门将有3～5年时间来证明其能否高效运作该服务，并达到适宜质量标准，以此作为签订或续签该项目合同的条件。不同于一般民营化方式，官方可以与民间共同竞争，至于最后由哪一方来提供公共服务，则由官民竞争监理委员会判断。正如民营化大师萨瓦斯所言，“民营化引入管理者参与的竞争，促进私营公司开出更为合理的价格、减少了私营公司、公私之间相互串谋”。英国也曾采用过市场测试法，并在1988年通过的地方政府法案中，将强制性竞争招标纳入对地方政府的法定要求。不同的是，日本是在全国范围内推行，英国只在地方推行。提案型公共服务民营化是《市场测试法》中的一种机制选择，意在通过竞争，提高公共服务质量，降低行政成本，激发民间活力。

2.提案运作的“自下而上”

日本的提案型公共服务与PFI、指定管理者制度等民营化方式的最大区别在于提案运作的“自下而上”，此前民营化由政府部门单方面提出项目和具体实施方案，民间团体通过投标、竞标来承包，即“自上而下”运作。提案型公共服务则是在政府信息公开基础上，由民间团体自由提出民营化项目和实施方案，将官方和民间团体置于平等地位，共同承担公共服务，以此激发民间组织的创造力。早在20世纪70、80年代，学者爱尔莫尔就提出政策执行的“自下而上”研究途径，认为有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目标的行动结果。提案型公共服务“自下而上”运作方式充分体现了社会主体性，使拟承接公共服务功能的社会组织与社会需求自主对接，较之以往政府单方规划后向社会公布信息的方式，更好地实现了社会需求、政府规划与民间组织自身优势的“三结合”，从而形成政府和民间组织之间的平等互动，民间组织对关心的社会需求问题与政府进行对话，使得其诉求得到重视，通过政府部门与民间组织彼此的资源整合，重新分配社会资源，提高资源使用效率。

3.主体归一

日本的提案型公共服务民营化还有一个重要特点：主体归一，即“谁提案，谁经营”，项目最终实施者即是提案者。这与美国“政策提案型”制度不同，在“政策提案型”制度中，民间组织自由提案，被采纳后，政府再通过招标等形式将项目委托出去，其重点在于政府能否将项目委托出去，因而注重“主体培育”。而日本提案型公共服务是在民间组织发达的背景下创立的，“谁提案，谁经营”的机制设计更注重提案的审查过程。当提案被采纳后，经营者（最初提案者）须成立特殊项目公司（简称SPC）来负责项目的运营，SPC可自己经营，也可分包给其他私人部门，但强调经营者最终责任，即责任唯一性，无论是否自己经营、项目运营是否成功，政府均直接与经营者对接。民间组织以提交具体方案的形式表达对民营化意见，使政府了解作为“精明的买主”到底想买什么、如何买到。此外，“谁提案，谁经营”使得提案者自我约束、谨慎分包，在降低了外包风险的同时，也增强了其品质保障。

二、提案型公共服务民营化存在的问题及原因分析

传统的官民关系是“主体”与“客体”的关系，这种主从关系使得民间部门的弹性、效率、多元性等优势受到限制。提案型公共服务民营化以官民对等关系为前提，基于平等的公私伙伴关系，尊重彼此利益关切，以契约信任共同实现“高质公共服务”这一目标，在实践中取得了较好成果。但提案型公共服务民营化也不能完全排除监督匮乏、寻租等问题产生的可能性。

（一）监管体制弱化

监管体制弱化主要表现在提案过程监管缺失和项目实施监管滞后两个方面。公共服务的公共性决定了政府必须在监督与规制上发挥积极作用，监管体制的不健全极易导致提案型公共服务民营化实践运作出现问题。

1.信息公开流于形式

据后期调查结果显示，政府在一些涉及自身利益的项目上并未真正做到信息公开。在公布清单时避重就轻，公开与项目相关度低的资料，即使咨询会后应民间团体要求而公开相关资料，但由于临近提交提案截止时间，很多民间团体因获取资料较晚而不能做出完整的提案书，以至错过提案提交的时间。信息公开不仅是提案型公共服务的运作基础和前提，也是公民社会的基本要求。政府信息公开监督机制匮乏是提案型公共服务民营化信息公开易流于形式的主要原因。1999年颁布的《行政机关信息公开法》标志着日本信息公开制度的正式确立。政府信息公开不同于政务公开的在办事制度层面的公开，从某种角度上说政府信息公开是一种权力型的公开，“政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规授权的和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的公民或组织公开的制度”[2]。政府在信息公开中处于主导地位，它既是信息的掌握者，也是权力的拥有者，因此作为提案型公共服务民营化制度的第一步，必须对政府信息公开进行监督，保证其信息公开的及时性和准确性。然而，在提案型公共服务民营化制度中，法律是针对全体国民而言的，具体应用于这一制度中，法律监督作用很局限。

2.审查过程寻租滋生

审查过程的寻租主要表现在民间提案者与政府及审查委员会“串通”方面。具体而言，政府部门虽然并不亲自负责审查，但是负责挑选审查委员会成员，民间提案者与政府一旦“通气”，便会通过政府部门暗箱操作，有倾向性地选择审查委员会成员，增加其提案被采纳的可能性；另一方面，民间提案者直接与审查委员会成员接触而左右审查结果。

民营化意味着以市场为主体对公共资源进行配置，并不是政府简单放权于市场就能够达到效果，它需要政府各个部门、社会乃至每一个人的协调与配合。在提案型公共服务民营化制度中，造成腐败有来自社会的原因，也有该制度本身的原因。首先，日本社会对腐败的零容忍态度多数针对政治方面，对非政治领域的腐败较为忽略和宽容。其次，制度本身存在3个方面的缺陷：其一，政府部门在该制度的整个运作过程中干预过多，审委会成员的选择完全受政府意志控制，给寻租创造了机会。对此，政府部门可通过与审查委员会成员签订“保密协议”等方式，将政府意志排除在外；其二，审查委员会成员仅靠道德驱动的自律是不够的，必须将这种自律转化为制度化的自律。制度化自律并不是排除道德的作用，它强调的是正式制度和非正式制度的合力约束，意在多元约束的基础上，在行为主体与外部环境长期互动的过程中形成自律；其三，对未被采用的提案没有相应的扶持政策。在审查过程中，当提案可行性或者提案者资质不相上下时，审查委员会成员完全可以主观决定采用哪一提案，被选定的提案则会通过承包项目施行，而未被选定的其他提案则意味着耗时几个月的提案形同废纸，因此民间提案者往往会选择寻租来提高提案被采纳的可能性。

3.公共服务供给中断

在实际运作中，一旦项目运营失败或者暂停，公共服务的提供也会在一定期间被中断。例如，“高知医療センター整備運営事業”项目通过民间提案以合同外包形式委托给提案者经营，但后来随着医疗器械价格上涨，项目成本上升，经营者难以维持项目的收支平衡，最终项目被迫终止运营，导致由该项目提供的医疗服务也被迫停止[3]。尽管在审查阶段，设置三审程序以力求充分确认提案的实际可行性，但是审查委员会也不一定能完全判断提案是否具有现实可行性。此外，即便审委会在审查阶段判断准确无误，服务质量的稳定性、可靠性程度也受市场价格变动的影响。

提案型公共服务中提案的自主性导致涉及领域的多样化、碎片化，加之提案型公共服务作为新生事物，相应机制并不健全，在实践中难免出现公共服务供给中断的现象。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，政府可以不直接从事公共服务的提供，但不能放弃对公共服务的监管责任，特别是涉及到民事主体从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，无论政府扮演怎样的角色都必须保证公共服务供给的连续性和持续性。因此，在将公共服务转移给社会组织之前要做全面的风险评估。比如，服务提供商资质是否能提供有效的高水平的服务，如果社会力量做不好是由政府收回自己做，还是有其他替代方案都要详细考虑。公共服务是有标准要求的，数量不是越多越好，而是要满足公众的需要。公众的满意程度是最重要的。同时应加强对项目实施各个阶段的跟进检查，及时评估风险，尽早发现问题并解决。

（二）成本控制模糊

提案型公共服务涉及政府信息制作、提案者咨询、提案制作、政府决策、合约订立、监管等交易成本，其中无法量化隐性成本加大了公共服务成本控制的难度。同时，经营者往往通过虚报内部成本等方式将部分成本转嫁给政府，使政府对交易成本的控制更加模糊。在实践中容易将精力聚集于显性成本而忽略部分隐性成本，使地方政府负荷过重。

提案型公共服务民营化从公布信息清单到项目成功运转，给地方政府造成很重负担，主要表现在时间、人力和资金方面。以千叶县我孫子市为例，该市第1次施行提案型公共服务民营化收到79个民间提案，如表1。提案内容丰富，几乎覆盖了所有部门。同时问题也凸显出来：不同部门收到提案数差异较大，“企划调整室”只收到1个提案，但也必须组织审查，而提案较多的“总务部”则需要组织多次

表1 提案统计（按部门）

部门件数

企划调整室01

总务部21

市民部08

环境生活部14

保健福祉部08

建设部07

都市部06

水道局03

教育委员会10

行政委员会01

合计79

来源：富田佐太郎《对提案型公共服务民营化制度和市场测试的期待（事例报告）》

审查，不仅耗时长，而且需动用很多人力，加重了相关部门工作人员的工作量，此外，从信息清单制作、公布到最后结果公开，大致需要1年左右，时间跨度较大。在资金方面，尽管项目外包后，政府不再直接从事公共服务的提供，节约了大量行政成本，但在运行过程中也产生了其他成本：专家的劳务费、跟进项目监督费用、项目运行失败补助费用等，这部分费用给地方政府财政带来很大压力。从理论上说，集体物品提供中政府角色的界定是一个成本收益的权衡过程，“当安排者和生产者二者合一时，官僚制成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得”。至于政府在公共服务提供中究竟扮演什么样的决策，则需要全面衡量官僚成本与交易成本而定。

三、启示

中国在上世纪90年代逐步推进公共服务领域的民营化改革，经过20几年的探索，带来管理效率提高和公共服务品质改善的同时，也存在诸如法制建设落后、监管不力等问题。民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。党的十八届三中全会提出从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置。提案型公共服务作为民营化的创新方式，在实践中虽然成效显著，但也存在民间机构寻租、政府监管不力等问题与风险。中国作为后发优势国家，必须吸取日本的经验教训，完善中国当下的公共服务市场化改革。

首先在制度设计时必须承认和正视政府（包括官僚）有自己的利益。在安东尼·唐斯看来，“组织采纳新行为模式的成本越高，组织拒绝新模式的力量越大；官员受到的影响越大，其拒绝重大变革的意愿越强”[4]，这种意愿是改革的最大阻碍。因此，必须设计足够的制度，让政府机构的利益与社会的利益尽可能一致，防止政府的利益与社会的利益相悖而成为狭隘利益，限制政府与民争利，成为牟利政府。

第二是做好绩效和风险评估。服务的核心是服务提供商提供智力和体力，既可以有统一的标准，但也一定是因人而异的。同时，对服务供应商来说，唯利是图的商业本性和公共服务的持续性要求存在内在冲突，社会力量承担公共服务有较大的风险[5]。因此，政府推行社会力量提供公共服务时，必须要做好绩效和风险评估。首先是对政府做全面的绩效评估，看政府在某个公共领域的管理是否有效率，如果管理得好就没有必要交给社会。如果有可能进一步降低成本提高效率，那就可以尝试委托外包。其次是将公共服务交给社会之前要做全面的风险评估，建立对服务质量、服务水平的评估体系，同时考虑在社会力量无法承担时的替代方案。

第三是完善监管机制。监管机制的缺失不仅导致公共服务项目运作失败，更影响政府在民众中形象，降低政府公信力。公共服务监管环节包括准入监管、质量监管、价格监管。由于国内观念落后、法制化程度低、信息透明度低等原因，在公共服务监督方面呈现“多龙治水”的局面。民营化不等于政府甩包袱、放手不管，民营化对政府的能力和责任的要求是增加了而不是减少了，政府要加强对私人伙伴的监管，最终承担起向公众提供公共服务的责任，成为精明的买主。[6]因此，必须推进公共服务监督机制的法制化，建立健全监督绩效评估机制，做好事前、事中、事后监督工作，及时跟进公共服务项目，促进各个监督主体间的联动，形成强有力的监督合力，最大限度的保障公共利益。

[参考文献]

[1] E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：6.

[2] 刘恒.政府信息公开制度[M].北京：中国社会科学出版社，2004：24.

[3] 佐藤徹.市場化テストにおける公共サービスの質の設定と評価に関する理論的枠組み[J].国際公共政策研究，2008（3）：79-81.

[4] 安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006：209.

[5] 唐纳德·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场[M].北京：北京大学出版社，2009：115.

[6] 句华.公共服务中的市场机制：理论、方法与技术[M].北京：北京大学出版社，2006：89.

[ 责任编辑 李 颖 ]

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