学前教育事业发展的瓶颈问题讨论

摘 要 为实现当前学前教育发展的目标，使学前教育改革和发展更具有效性和针对性，应了解我国学前教育事业发展中的瓶颈，认清问题产生的现实原因。我国学前教育事业发展应关注的瓶颈问题包括：教育资源的合理配置问题，学前教育财政经费的投入问题，办园质量评估与管理机制建设以及幼儿园教师生存与专业发展问题。

关键词 学前教育事业 瓶颈 资源配置

中图分类号：G610文献标识码：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.08.022

Bottlenecks in the Development of Preschool Education

DUAN Yuanyuan

（College of Preschool Education， Luoyang Normal University， Luoyang， He"nan 471022）

Abstract： To achieve the goal of the current development of preschool education， preschool education reform and development so that more effective and targeted preschool education should be aware of the bottlenecks in the development of China， recognize problems of practical reasons. Bottlenecks preschool education should focus on the development of China include： the rational allocation of educational resources， investment funds issue preschool finance， office park construction quality assessment and management mechanisms and survival kindergarten teachers and professional development.

Keywords： preschool education; bottleneck; allocation of resources

自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》文件颁布以来，学前教育发展从政策和财政层面获得了前所未有的支持。第一期学前教育三年行动计划（2011-2013）已经结束，并为我国学前教育事业规模和质量的发展起到很大的推动作用，并改善了诸多学前教育发展中出现的问题。托幼园所数量得到大幅增长，园所保教质量提高，幼儿园师资队伍数量和质量都获得了提升，中西部地区和农村地区学前教育事业获得很大发展，学前儿童毛入园率大幅提高，“入园难”问题得到缓解。这些成就为下一个学前教育三年行动计划的实施创造了有利条件。在实施第二期学前教育三年行动计划的过程中，首先应认清当前学前教育发展中存在的突出问题，找出制约学前教育事业发展的瓶颈，才能更有针对性地制定相应的政策和措施。根据当前学前教育发展的现状，我国学前教育事业应重点关注的问题主要有以下几点：

1 学前教育资源配置的合理性

我国作为人口大国和农业大国，要做到学前教育资源的均衡配置，需首先以人口基数和农村学前教育事业的发展作为考虑，并基于群众的具体需要，优化学前教育资源配置结构。

（1）基于城乡特点的教育资源均衡配置困境。教育资源均衡配置须首先考虑我国当前正在加快推进的城镇化。城镇化进程以中小城市和县城的城镇化建设为重点，促使农村人口向城镇有序转移。同时，经济发展激发的劳动力需求，刺激了人口流动的速度和规模，农村外出经商务工人员增多，使流动儿童和留守儿童问题成为当今社会的现实问题。完善公益普惠性学前教育政策，满足持续增长的城镇人口和随迁学前儿童的教育需求，是我国学前教育资源配置的重点任务。其次，我国作为农业大国，农村人口占总人口比重较大。因此，农村适龄入园幼儿和留守儿童问题的教育需求突出，农村学前教育发展基础薄弱是制约我国学前教育发展的最大短板。办园条件的城乡分布，也即学前教育资源的城乡配置状况是反映其教育质量均衡状况的重要指标。①提供充足、合格的农村学前教育资源将使我国学前教育发展获得质的飞跃。

（2）基于市场需求的教育资源配置矛盾。学前教育事业发展的另一矛盾体现在教育资源供需矛盾。尽管当前我国幼儿园园所数量、师资数量以及相关配套设施已有了一定增加，但仍不能完全满足群众对子女接受公益普惠学前教育的需求。儿童入园不方便、入好园难、入好园贵、权益受损现象经常发生。②说明当前学前教育发展的规模和质量仍不能满足群众的需求。今后的发展举措应关注继续调整资源结构，优化资源布局。城乡公办园数量仍需增加，改扩建和新建民办园尤其是农村公办幼儿园的建设应持续推进。利用社会力量举办普惠性幼儿园以及小区配套幼儿园也需继续抓紧落实，满足群众对子女就近入园、方便入园的需要，从教育需求层面解决“入园难”问题，维持教育公平性。

2 学前教育财政经费投入问题

教育经费是政府部门为发展教育事业，达到教育目的所支出的必需费用。③财政经费是学前教育事业发展的基础动力。我国经济目前处于快速发展时期，但基于人口基数大，教育经费占财政比例较小，地区经济发展差异显著等原因，学前教育财政经费投入成为制约我国学前教育发展的最关键因素。

（1）需提高财政经费投入水平。学前教育财政投入不足与学前教育事业亟需发展之间的矛盾仍是我国学前教育发展的主要矛盾。学前教育经费投入不足的原因与其财政经费投入体制有关。与其他学段所获得的预算内经费支出相比，我国学前教育经费支出占总的教育经费支出比重过低。学前教育经费投入量也严重不足，因此不能满足当前学前教育发展的需要，事业发展需要得不到保障，这成为制约学前教育发展的最大瓶颈。例如，经费投入的倾斜将导致办园条件的差距。城乡学前教育资源分布的不均衡，城乡幼儿教师水平的差距等现象，都与经费投入水平直接相关。我国学前教育经费投入地区差异较大。这与我国区域经济发展水平以及各省学前教育经费预算支出数额直接相关。基于兼顾效率与公平的原则，学前教育财政经费占总的教育经费预算比重应继续增加，同时注意整体发展的均衡性，对贫困地区和不发达地区进行一定的财政补贴，并最大限度地向农村、边远、贫困和民族地区试行财政政策倾斜。如面向农村地区和中西部地区的专门财政拨款，重点关注以上地区学前教育普及和发展情况，有助于我国学前教育的整体发展。

（2）市场经济体制下财政经费投入结构亟需调整。由于政府能够提供的学前教育财政经费有限性，不能满足日益增长的学前教育需求引致的学前教育经费增长，因此，鼓励非政府主体投资学前教育成为一种必要。我国自新中国成立后，便采取政府统一办园和依靠社会各方面力量办园相结合的学前教育事业发展方针。在教育财政投入方面的政策是“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。政府应承担起发展教育，投资教育的义务，但同时也鼓励其他渠道投资教育。当前我国学前教育发展的政策中也提出应通过多种渠道加大学前教育投入。随着市场经济的发展，居民和企业收入份额不断上升，为更多的民间资本投资学前教育成为一种可能。在公办园数量难以满足幼儿入园需求的现实面前，民办园基于市场需求获得快速发展。我国民办幼儿园数量所占比重明显高于公办园所。民间资本的投入有助于缓解政府经费投入的困境，但也引发了其他问题。民办园所在数量上占明显优势，民间资本的大量引入和政府学前教育经费投资数量、比重和覆盖面上的失衡，使政府在多元化教育投资中的主体地位被削弱，从而导致了教育经费来源过度市场化和学前教育商业化的问题越来越突出。因此，教育经费投入的前期预算、多渠道筹集以及分配使用的计划性与科学性成为教育经费投入中的现实问题。政府应承担加大学前教育财政投入的责任，进一步落实地方政府的投入主体责任，并建立学前教育成本合理分担机制，建立学前教育投入长效增长机制。完善政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入机制，并建设学前教育财政投入的运行保障机制。加强资金的监管和督导，建立督导问责机制，规范学前教育财政经费的使用，保障经费的有效使用，提高经费使用效益。

3办园质量评估与管理机制建设

办园质量是考察学前教育发展的核心标准，基于办园主体的多元性，政府层面进行集中质量监控的难度较大，因而幼儿园办园质量参差不齐现象较为严重。尤其是农村幼儿园和民办幼儿园，办园主体的多样化，使教育管理部门难以做到全面管理和监控。各省虽然已有编制好的质量评估标准，但需要从操作性和实效性层面进行重新厘定，便于管理部门进行监督。同时，缺乏日常监督而常以幼儿园等级评定、年度检查等方式进行办园质量管理监控，有可能造成幼儿园仅为达标和评为示范园而进行办园质量管理，而非出于促进儿童发展这一最原始的学前教育标准，使幼儿园办园质量管理陷入功利化倾向。因此，办园质量标准的科学性和质量监控机制的整体设计成为保障办园质量和学前教育内涵化发展的突破口。基于以上问题，首先应明确管理的主体责任，地方教育部门应承担起监督管理职责，建立健全办园质量的日常管理和随机抽查制度。同时，加强对幼儿园办园资质、教师资格、办园行为、收费等问题的监管。

4 幼儿园教师社会生存和专业发展问题

高水平师资队伍是保障学前教育发展的重要人力资源，在当前幼儿园教师紧缺的情况下，幼儿教师的生存状态依然很不理想。主要表现为幼儿园教师薪酬水平和编制获得低于其专业贡献，幼儿教师专业发展机会与前景相对狭隘，教师专业地位得不到认可，专业自主性低。还表现为公办园与民办园教师、城乡幼儿教师之间获得编制以及合理薪酬的情况有较大差距。这使得师资流动频繁、教师自我效能感低，职业倦怠情况成为常态。幼儿园教师的地位和待遇偏低，与其劳动付出之间构成矛盾，难以吸纳和稳定优秀的人才从事幼儿教师工作。造成这一矛盾的原因是幼儿教师管理政策体制的不完善和教师教育体制的不成熟，教师政策的不完善成为制约教师队伍建设的瓶颈。

基于对上述问题的讨论，我国今后学前教育的发展应关注学前教育资源配置总量和教育资源结构的调整，学前教育财政经费的筹集与配置也应进行科学的规划和预算编制，应建立政府与民间投资主体的多元化经费筹集渠道以及成本合理分担机制。在维持公平与效率的前提下，使财政体制与教育责任机制能够有效协调。对于办园质量的管理与监督，应在调查与科学论证的基础上修改办园质量评价的标准，并建立办园质量的监督管控长效机制。为建立一支高水平的幼儿园师资队伍，应从数量上补足配齐师资，关注农村幼儿的教师发展，逐步实现幼儿教师的同工同酬。完善教师工资待遇保障机制，解决教师的后顾之忧。教师教育层面，应合理制定幼儿教师培养规划，扩大培养规模，构筑职前培养和职后培训的教师教育体系。

注释

①②庞丽娟.中国学前教育发展报告[M].北京师范大学出版社，2012.

③ 雎国余，麻勇爱.中国教育经费合理配置研究[M].北京大学出版社，2009.

参考文献

[1] 国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号），2010.

[2] 教育部，国家发展改革委，财政部.教育部 国家发展改革委 财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见（教基二[2014]9号），2014.

[3] 蔡迎旗.幼儿教育财政投入与政策[M].教育科学出版社，2007.

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