关于安全生产行政处罚工作存在的若干问题及对策思路（上）

安全生产行政处罚是安全生产监管工作的重要内容之一，也是制裁安全生产违法行为、规范生产经营单位安全生产的重要手段。从本质上看，它具有明显的强制性、规范性、复杂性和普遍性。对于安全生产监管门来说，行政处罚工作的状况不仅关系到其自身的权威、形象、声誉甚至一些人的前途，而且也关系到政府、社会对安全生产监管系统工作作风、工作效能与整体形象的评价。当安全生产行政处罚依法、公正、合理、理性时，安全生产监管部门就能很好地维护社会公共利益，自身的权威性、形象及声誉也能日益提高，反之，安全生产行政处罚则可能变为部门甚至一些人谋取好处、损害公共利益的手段，而执法者本身也可能走向自己的反面——法者甚至是犯罪者。但由于安全生产行政处罚工作不只是涉及行政主体与行政相对人两者之间关系与利益的调整，而可能涉及甚至影响到众多相关主体的利益，也就是说，影响安全生产行政处罚的因素是多方、多层与多元的，而安全生产行政处罚反过来也影响着多方、多层与多元主体的某种利益。在影响安全生产行政处罚的众多因素中，有不少因素是安监部门所能控制和改变的，但问题在于，恰恰可能就是这些非可控因素，却对行政处罚的过程与效果及有关人员的境遇产生不可忽视甚至非常重要的影响。因此，我们有必要对安全生产行政处罚工作存在的主要问题及表现形式进行较全面、冷静和客观的分析，从多方面、多角度剖析产生这些问题的根源，并提出解决这些问题的相应思路。

一、当前安全生产行政处罚工作存在的主要问题

行政处罚作为安全生产行政执法工作的一项内容，不能脱离整个安全生产工作的总体部署与安排而单独进行，安全生产工作总体推进力度直接影响着安全生产行政处罚工作的力度与效果，但安全生产行政处罚工作反过来又会影响安全生产全局工作的推进。总体上看，目前全国大部分地方较为重视安全生产行政执法工作，注意发挥行政处罚对于安全生产工作的促进、保障与支持作用，但各地对安全生产行政执法工作的重视程度不一、进展也不尽平衡，存在一些值得注意的问题，有些问题还比较突出、比较普遍，归纳起来主要有以下五个方面：

1、行政处罚的制约因素较多，存在一个“难”字。安全生产行政处罚处罚工作虽然有明确的法律依据，并以行政的强制力作为保证手段，但这一工作的开展毕竟涉及相关的主体尤其是行政相对人的切身利益，在行政处罚工作所构成的法律关系中，表现为行政相对人的某种利益可能受到直接或较大的影响，尽管这种利益是非法、不当、依法应予以制止、停止甚至剥夺的，为获取这种利益的行为必须依法给予制裁的，但行政相对人对于实施行政处罚的行政主体的认知、态度及与之相关的行为则实实在在地对行整个政处罚工作的开展与落实产生某种影响，当行政相对人采取理性、合作的态度及行为时，行政处罚工作常常能够较为顺利地进行并较好较快地落实，而当行政相对人采取非理性、不合作甚至是对抗的态度并采取相关的干扰行动时，行政处罚工作常常难以顺利地展开。再从整个安全生产监管系统的情况看，这一系统形成的时间较短，整个体制框架及运行机制并没完全理顺，其职责范围及行使职责的方式还不为企业及社会有关方面所了解，《安全生产法》等法律法规的宣传、普及也未完全到位，安全生产行政处罚工作的开展还只是处于起步阶段，并面临众多的困难与制约因素，整体推进仍较困难，最为突出的是两个方面：一是不少企业对于自己在安全生产上的法定职责不了解、不履行，对自己存在的安全生产违法行为所遭到的处罚不理解、不配合至对抗，造成安全生产行政处罚难开展、难落实。二是一些地方安全监管机构因担心实施行政处罚后没办法顺利执行到位而影响自己的面子与威信，不敢正常开展行政处罚工作，导致行政执法工作无法取得预期的目标。

2、安监部门自身底气不足，行政处罚存在一个“软”字。自身底气不足必然导致行政执法偏软，而行政执法偏软必然导致“执法不严”，这是当前安监系统开展行政处罚工作最普遍、最常见也是最突出的问题。主要表现为以下几种情况：一是自信心不足。主要是因为社会及企业对安监部门还不太了解与认知，安全生产监管部门在实施行政处罚时担心自己部门的权威性不足，为确保自己所进行的处罚能顺利到位，通常对一些性质较为严重、依法应给予较重、较大行政处罚的只给予较轻、较小的处罚，以免企业产生对立的情绪或采取不配合的态度。二是因存在私心杂念导致行政处罚偏软。因为实施行政处罚毕竟可能会“得罪”一些人，特别是安全生产行政处罚最大的工作量主要集中在县（市、区）级，因地域范围较小，安监部门的人员和其他有关方面的人毕竟可能“抬头不见低头见”，过于严厉的行政处罚无形中可能会得罪一些自己不愿得罪、不敢得罪的人，在这种心态的影响下，有些地方安监部门在实施行政处罚时往往会自觉或不自觉“从轻、从低”处理。三是因自己对安全生产法律法规及有关行政处罚的程序、规定了解得不够透彻，对于有些生产经营单位的安全生产违法行为依法应给予何种处罚及处罚的程度把握得不够准，当一些生产经营单位对行政处罚提出意见或通过其他一些方式“疏通”时，安监部门即对行政处罚的种类及幅度的做出相应的调整，以致有些生产经营单位认为安全生产行政处罚可以“讨价还价”、可以互相协商，由此引发了“弹性行政执法”现象的产生。上述三个方面共同影响的结果是弱化、软化了法律法规对于安全生产违法行为的约束力和制裁力，从而使生产经营单位安全生产违法行为的边际收益保持在高于其边际成本的状态，最终导致安全生产违法行为的出现及持续存在获得了某种内在和自生的驱动力。

3、行政处罚开展不够规范，存在一个“乱”字。有关法律法规已对行政处罚的总体过程、程序及相关问题作了明确规定，但从一些地方安监部门实施行政处罚的情况看，这一工作的开展仍然显得不够规范，有些方面还比较乱。主要表现在以下方面：一是实施行政处罚的主体资格不尽规范，有些安监机构人员未按规定经过培训并持有安全生产行政执法的有效证件，不具备从事安全生产行政处罚的法定资格，有些安监机构的工勤、临时人员充当安全生产行政执法人员；有些安监机构人数偏少，但在下达行政处罚意见时却作出了属于“重大处罚”以上的处罚决定，一旦生产经营单位提出听证要求，安监机构倾其所有人数都难以达到正常“听证”的法定人数要求；二是行政处罚过程中有些程序或环节的把握不准确、不规范，不符合法定程序要求，如在调查取证阶段，没有按规定要求“亮明身份”等。三是行政处罚的一些必经阶段工作不到位，如有些安监机构执法人员在对一些安全生产违法行为的查处上，没有紧扣安全生产法律法规赋予安监部门的职责要求开展调查取证，对有关当事人所作的调查笔录材料内容无法看出当事人存在的安全生产行为及其程度与其可能受到的处罚之间的相应联系，调查取证的材料不充分、所收集的证据材料完整，难以满足和支撑对企业进行行政处罚的需要等。四是安全生产行政处罚种类及幅度的确定不尽准确，个别地方安监部门对生产经营单位安全生产违法行为进行处罚时所适用的法律、法规或规章的具体规定不准、处罚的种类及幅度确定也不准。五是安全生产违法行为执法文书使用不规范，有些地方安监部门在对一些单位进行行政处罚时没有使用国家安监总局统一制定的执法文书，而是使用安监局的文件或安监局创格式的文书。六是没有严格执行安全生产行政处罚报备制度，即有的县（市、区）一级的安监机构在作出超过5000元以上罚款及责令停产停业、停产停业整顿的行政处罚，市（地）级的安监机构在作出1万元以上的罚款及责令停产停业、停产停业整顿的行政处罚，省级安监机构在用出10万元以上的罚款及责令停产停业、停产停业整顿的行政处罚时，没有依照规定向各自的上一级安监部门备案。七是将事故调查阶段的调查材料直接作为行政处罚的依据材料，在行政处罚的相关材料的归档、管理不规范等。

4、行政处罚有时不够公正公平，存在一个“偏”字。公正公平是行政处罚必须严格遵循的根本原则之一，在一些地方的安全生产行政处罚中，有时存在不够公平、公正的现象。主要表现在以下方面：一是偏见。即对某些企业存在一定程度的偏见，将小企业、非公企业及个体经营户作为行政处罚的重点，认为小企业的安全生产工作基础较为薄弱，安全生产管理工作不够规范，对这类企业的行政处罚所引发的反弹小等，结果安全生产行政处罚出现“欺软怕硬”、“柿子专挑软的捏”的现象。二是偏心。即在行政处罚时存在滥用自由裁量权的现象，总体上看，安全生产法律法规在规定安全生产违法行为的具体处罚规定时，赋予了安监部门较大的自由裁量权，而根据不同具体情况运用好行政处罚的自由裁量权是顺利有效开展行政处罚工作的重要手段，但如果把握不好界限或者有其他因素影响，自由裁量权也可能被滥用，加之自由裁量权的运用并没有一个具体明确的要求和可供公开评定与检验的详细标准，因而有些地方在一些具体安全生产违法行为的处罚把握上就没有真正做到“一碗水端平”，对于一些有背景、有影响、有人打招呼的生产经营单位的处罚往往可能避重就轻或“手下留情”，而对一些没背景、没人打招呼的生产经营单位的处罚则较重。三是偏差。行政处罚只是做好安全生产工作的手段而不是目的，但有个别地方对行政处罚作用的认识出现偏差，颠倒了目的与手段的关系，将行政处罚作为补充、筹集工作经费或改善工作、生活条件的一个渠道或手段，特别是在一些经济欠发达的地方，由于财政预算安排的经费远远满足不了安全生产工作的需要，安监工作经费十分紧张，有些领导就暗示安监部门进行罚款并在行政处罚之前事先定好罚款的“回拨”比例，而后由安全生产监管部门实施罚款，通过罚款的回拨解决经费问题。上述三个方面的问题直接影响了安监部门开展行政处罚工作的公正性与权威性。

5、执法队伍不健全，行政处罚工作存在一个“缺”字。健全的安全生产监管网络及精干的行政执法队伍是安全生产行政处罚工作得以正常、有效开展的基本条件，但目前全国的安全生产监管网络及工作体系并未真正、完整形成，一些领域、企业的安全生产违法行为得不到有效的查处。主要表现为：一是全国还有部分县（市、区）没有成立安全生产监管机构，整个安全监管网络体系没健全和有力的“下肢”，这些地方安全生产的日常监管及行政处罚工作处于没人管的状态，一些生产经营单位的安全生产违法行为、事故隐患大量存在、长期存在，重特大事故难以得到有效遏制。二是乡镇一级没有安全监管的机构或没有有资格的安全生产监察员，《安全生产法》虽然明确了包括乡镇一级人民政府在内的地方各级政府的安全生产上的总体职责及相应的责任，但对其机构的设置及人员的配备问题却没有加以明确，从全国的情况看，县（市、区）一级的安全生产监管机构编制平均大约在8个左右，以这样的人员数量是很难将安全生产行政执法工作真正伸延、覆盖到乡镇及广大农村的，而据有关部门统计，我国发生在乡镇及乡镇以下的各类事故起数约占全国事故总数的70%左右，因此，在乡镇的安全生产工作机构及安全工作人员问题没有真正解决之前，对乡镇及乡镇以下生产经营单位存在的安全生产违法行的查处在一定程度上仍处于“空白”状态。三是对安全生产违法行为的处罚难以及时实施到位。从监督的基本原理及要求看，有效监督的前提是，当某一主体的在实施安全生产违法行为时即可能被查处并为此支持相应的“成本”或代价时，安全生产违法行为会自动减少甚至停止。但在安全生产监管网络不健全及监管人员数量不足的情况下，安监部门对于生产经营单位安全生产违法行为的查处往往难以及时、到位。四是当有些生产经营单位与一些特定的人群结成某种利益共同体并形成利益关联机制时，安监部门对于个别领域、行业或企业安全生产违法行为查处的阻力、压力及非正常风险加大。上述四种情况的出现直接造成了某些领域安全生产行政处罚工作的缺位及空白。（待续）

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